香港的空氣污染從何而來？ ---粵港澳區(qū)域性空氣質(zhì)量管理合作

另一方面，粵港兩地政府在2012年11月確認(rèn)了珠三角地區(qū)直至2020年的減排方案，包括四種主要空氣污染物(即二氧化硫、氮氧化物、可吸入顆粒物和揮發(fā)性有機化合物)的2015年減排目標(biāo)及2020年減排目標(biāo)幅度（表1），并陸續(xù)推行各項減排措施。雙方會籌備開展中期回顧，以總結(jié)2015年的減排結(jié)果及確定2020年減排目標(biāo)，進一步改善區(qū)域空氣質(zhì)量。

表1 珠江三角洲地區(qū)2015年和2020年的減排目標(biāo)/幅度

合作成果

廣東、香港和澳門地區(qū)的空氣污染合作已經(jīng)取得了巨大的成功。據(jù)廣東省環(huán)保局和香港環(huán)保署在2016年聯(lián)合發(fā)布的2006-2015年的珠三角洲地區(qū)的空氣監(jiān)測報告，區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量總體有所改善[6]（圖3）。通過對區(qū)域環(huán)境空氣質(zhì)量指數(shù)的聯(lián)合監(jiān)測，計算出大氣污染物（SO2、NO2、O3、PM10）4個主要區(qū)域，得出了綜合污染指數(shù)。由于自2014年9月監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)優(yōu)化后從年平均水平來看，珠江三角洲的空氣質(zhì)量污染面積明顯減少。同時，各種主要污染物指標(biāo)繼續(xù)下降。與第一年數(shù)據(jù)（2006）相比，2016年的年均SO2、NO2和PM10下降了74.5%、24%和38%。根據(jù)香港同年空氣質(zhì)量監(jiān)測結(jié)果，在這期間，這些污染物的年平均值也逐年減少。

圖3 2016年珠三角監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)污染物濃度的年平均值（數(shù)據(jù)來自香港環(huán)境保護署）

圖4 2016年珠三角監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)污染物濃度年平均值趨勢變化

針對珠三角、香港存在的問題提出建議

雖然珠三角區(qū)域空氣污染合作取得了良好的成果，但各城市間的空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)仍存在較大差距。根據(jù)廣東環(huán)境質(zhì)量狀況公報顯示，2014年，雖然可吸入顆粒物在珠三角地區(qū)下降10.6%，年均濃度達到42.6μ克/立方米，但僅有3個城市的平均濃度達到國家二級標(biāo)準(zhǔn)，這充分顯示了珠三角地區(qū)的空氣污染仍然存在許多問題。目前，廣東省環(huán)境法和執(zhí)法仍存在薄弱環(huán)節(jié)，新環(huán)保法、省環(huán)保條例配套制度。加上缺乏環(huán)境監(jiān)管力度和人員不足，全省270000多個污染源只有28000名環(huán)境監(jiān)測人員，億元GDP環(huán)境監(jiān)察人員數(shù)量低于全國平均水平[7]。

對于香港而言，香港的空氣質(zhì)量與其他一些高收入的亞洲城市（例如首爾、臺北）大致相若，卻不及新加坡。歐洲、北美及澳洲主要城市（例如倫敦、紐約和悉尼）的空氣質(zhì)量都優(yōu)于香港，因為他們周邊地區(qū)的工業(yè)、口岸及物流活動都遠遠較少。但每個城市都有每個城市的特色。香港的城市形態(tài)收到“峽谷”效應(yīng)影響；而香港-澳門-珠三角區(qū)的空氣流向則往往使污染無法散去。反之，新加坡的赤道氣候帶來頻密雨水，有助于沖走污染。因此，針對上述問題，對兩大地區(qū)，分別提出以下建議。

對于珠三角地區(qū)

1.  不斷改革、完善珠三角環(huán)境管制手段

總的來說，珠江三角洲的空氣污染機制還不完善，相關(guān)的立法和行動是支離破碎的。現(xiàn)有的珠三角區(qū)域大氣污染聯(lián)防聯(lián)控立法比較豐富和全面，但由于部分法律規(guī)定過于原則化、概括化，行政執(zhí)法的作用就顯得尤為重要，不僅要嚴(yán)格按照立法規(guī)定執(zhí)行，還要在立法缺乏明確具體的可操作性規(guī)定時，正確理解立法規(guī)定精神，從而實現(xiàn)不偏不倚的立法原意。然而總體上來看，珠三角大氣污染聯(lián)防聯(lián)控的行政執(zhí)法仍存在不少問題。

2.  完善珠江三角洲生態(tài)補償制度，為區(qū)域大氣污染治理提供有力保障

生態(tài)補償立法不完善是珠三角生態(tài)補償?shù)闹匾蛑弧＠纾鷳B(tài)補償主體不明確，多頭管理和產(chǎn)權(quán)不明是主要原因。在珠江三角洲環(huán)境保護合作方面，涉及面廣，各行政區(qū)域缺乏協(xié)調(diào)，相互矛盾，在防止大氣污染管理方面，造成生態(tài)補償主體難以明確。例如，生態(tài)補償?shù)臉?biāo)準(zhǔn)可以由公眾參與的形式來確定，立法內(nèi)容應(yīng)包括生態(tài)補償?shù)姆傻匚坏拇_立、制度的程序規(guī)定等。

3.  完善珠三角地區(qū)大氣污染控制公眾參與機制

根據(jù)發(fā)達國家和地區(qū)在大氣污染控制方面的成功經(jīng)驗，公眾參與空氣污染控制是一個不可或缺的重要環(huán)節(jié)，是保證大氣污染長效治理機制的重要因素。當(dāng)前珠三角的公眾參與環(huán)節(jié)與環(huán)境治理主要集中在建設(shè)項目的環(huán)境影響評價，而公眾普遍參與環(huán)境立法、環(huán)境司法和環(huán)境執(zhí)法還不夠，公眾在參與主體、參與能力、參與機會等方面還有很多問題。以經(jīng)濟和社會治理都比較發(fā)達的佛山市為例，它在公眾參與環(huán)境治理方面表現(xiàn)出環(huán)境社會組織不多、缺乏參與資格、參與能力不夠、參與所需信息不足等特點。

對于香港

1.  善于運用現(xiàn)有資源，提供準(zhǔn)確數(shù)據(jù)

香港與珠三角的區(qū)域空氣監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)在全國首屈一指，與世界上一流的監(jiān)測網(wǎng)絡(luò)相比不相伯仲。香港環(huán)境保護署和香港各大學(xué)都具備豐富的空氣科學(xué)知識，這些專業(yè)知識都獲得國際上的認(rèn)同。香港必須在這個基礎(chǔ)上發(fā)揮所長，以便繼續(xù)在大氣質(zhì)量管理方面擔(dān)當(dāng)重要角色。

2.  完善香港空氣質(zhì)量管理系統(tǒng)，減少公眾健康風(fēng)險

近年來香港空氣質(zhì)量的顯著改善，顯示以實證為本的政策制定方法的重要性。然而，即使香港的平均空氣質(zhì)量有所改善，人口稠密的市區(qū)仍然存在很多空氣污染的熱點（例如德輔道中的街道峽谷），不少市民仍然接觸到空氣的污染。下一步需要對香港政府的空氣質(zhì)量管理系統(tǒng)進行完善，針對性解決這些熱點對于公眾健康的威脅。這種針對減少接觸空氣污染水平的政策。

參考文獻（省略）

編輯：張偉