議案十六：關(guān)于強(qiáng)化環(huán)保PPP模式績效考核機(jī)制的建議

兩會(huì)召開之際，針對(duì)目前我國環(huán)境領(lǐng)域的狀況，E20環(huán)境平臺(tái)聯(lián)合第十三屆全國人大代表、安徽科達(dá)潔能總裁、江蘇科行環(huán)保董事長劉懷平、120家環(huán)境優(yōu)秀企業(yè)、E20研究院特聘研究員、專業(yè)研究智庫/聯(lián)盟四大專業(yè)力量，再次篩選出環(huán)保產(chǎn)業(yè)的20個(gè)“痛點(diǎn)”形成20個(gè)產(chǎn)業(yè)議案——“議20”。本文為議案十六：關(guān)于強(qiáng)化環(huán)保PPP項(xiàng)目績效考核機(jī)制的建議

E20研究院 全聯(lián)環(huán)境服務(wù)業(yè)商會(huì)PPP專業(yè)委員會(huì) 聯(lián)合

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議案十六：關(guān)于強(qiáng)化環(huán)保PPP項(xiàng)目績效考核機(jī)制的建議

摘要：我國PPP進(jìn)入更加注重質(zhì)量的規(guī)范發(fā)展階段，以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向。環(huán)保是PPP模式廣泛應(yīng)用的一大領(lǐng)域，亟待強(qiáng)化環(huán)保PPP項(xiàng)目績效考核機(jī)制，推動(dòng)PPP持續(xù)發(fā)展。

目前，我國PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域得到廣泛應(yīng)用，尤其是在市政環(huán)保領(lǐng)域，城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理及城鄉(xiāng)環(huán)衛(wèi)、水環(huán)境綜合治理等PPP項(xiàng)目數(shù)量多、落地率也較高，且在海綿城市、黑臭水體、村鎮(zhèn)污水、工業(yè)集聚區(qū)污水處理、餐廚垃圾處理等方面也越來越多使用PPP模式。隨著PPP事業(yè)走向深入，國家層面更加注重績效考核，并與財(cái)政預(yù)算績效管理相掛鉤。《關(guān)于規(guī)范政府和社會(huì)資本合作(PPP)綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫管理的通知》(財(cái)辦金〔2017〕92號(hào))要求貫徹PPP以運(yùn)營為核心、以績效為導(dǎo)向的理念，推動(dòng)PPP項(xiàng)目由重建設(shè)向重運(yùn)營轉(zhuǎn)變，確保項(xiàng)目長期穩(wěn)定運(yùn)行。

但我國環(huán)保PPP在項(xiàng)目績效考核機(jī)制上還存在諸多問題：

(一) 缺乏具體的績效標(biāo)準(zhǔn)

除較為成熟的城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理類項(xiàng)目已有國家相關(guān)部門制定的績效標(biāo)準(zhǔn)(如《城鎮(zhèn)污水處理廠污染物排放標(biāo)準(zhǔn)》GB 18918-2002，《生活垃圾焚燒污染控制標(biāo)準(zhǔn)》GB 18485-2014等)，諸如黑臭水體、村鎮(zhèn)污水等領(lǐng)域目前還沒有專門的績效考核標(biāo)準(zhǔn)，因此各地此類PPP項(xiàng)目實(shí)際績效考核將難以操作，可能影響政府和社會(huì)資本之間的正常合作關(guān)系。

(二) 相關(guān)PPP項(xiàng)目績效系統(tǒng)性較弱

以水環(huán)境綜合治理為例，某些城市分為若干個(gè)PPP項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)施，不同項(xiàng)目之間的績效考核責(zé)任劃分、績效認(rèn)定沒有系統(tǒng)考慮，導(dǎo)致治理效果不佳時(shí)各方相互推卸責(zé)任、付(扣)費(fèi)難以結(jié)算，影響政企之間的合作關(guān)系及環(huán)境治理最終成效。此外，在固廢領(lǐng)域，垃圾分類、垃圾清運(yùn)、垃圾處理不同環(huán)節(jié)的PPP項(xiàng)目之間的績效考核也存在此類問題。

(三) 績效考核辦法不明確

從PPP綜合信息平臺(tái)及地方部分環(huán)保PPP項(xiàng)目資料研究發(fā)現(xiàn)，除了城鎮(zhèn)污水處理、垃圾處理外，其他大部分環(huán)保PPP項(xiàng)目在運(yùn)營績效考核具體操作上沒有明確約定，比如具體的考核實(shí)施主體、考核程序、考核頻率、考核結(jié)果認(rèn)定、按效付(扣)費(fèi)的辦法等。多數(shù)PPP項(xiàng)目僅在PPP實(shí)施方案、PPP合同中附有簡單的績效考核評(píng)分表，考核的內(nèi)容及打(扣)分標(biāo)準(zhǔn)較為簡單，主觀性強(qiáng)。有業(yè)界人士表示，主觀性強(qiáng)的績效考核很可能為后續(xù)運(yùn)營績效評(píng)估執(zhí)行提供權(quán)力尋租的空間，且不利于公共服務(wù)質(zhì)量的真正提高。實(shí)際上，已有少數(shù)PPP項(xiàng)目進(jìn)入執(zhí)行階段之后，當(dāng)?shù)卣块T無從入手進(jìn)行考核，沒有專業(yè)人員實(shí)施考核。

(四) 績效考核組織體系有待理順

目前，財(cái)政部門為主牽頭推進(jìn)基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域的PPP事業(yè)，既包括PPP項(xiàng)目的識(shí)別、準(zhǔn)備、采購及執(zhí)行等階段的各項(xiàng)評(píng)審及流程性的工作，也包括進(jìn)行執(zhí)行階段績效考核及財(cái)政付費(fèi)等工作。但環(huán)保PPP項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)一般為地方住建、環(huán)保或環(huán)衛(wèi)等主管部門，主管部門對(duì)于環(huán)保PPP項(xiàng)目本身的專業(yè)性有更大的優(yōu)勢(shì)，對(duì)環(huán)保PPP項(xiàng)目績效考核標(biāo)準(zhǔn)和具體考核執(zhí)行上能更專業(yè)更有效率，真正把關(guān)環(huán)保PPP在運(yùn)營上做到“物有所值”。但目前很多地方財(cái)政與行業(yè)主管部門關(guān)于PPP項(xiàng)目的績效考核上的職責(zé)劃分、分工協(xié)調(diào)、流程安排等尚未理順，可能給后續(xù)運(yùn)營績效實(shí)施帶來不確定性。

運(yùn)營和績效是PPP真正實(shí)現(xiàn)物有所值、提高公共服務(wù)供給質(zhì)量和效率的關(guān)鍵。為此，我們向財(cái)政部、住建部、環(huán)保部提出以下幾條關(guān)于強(qiáng)化環(huán)保PPP績效考核機(jī)制的建議：

(一) 按行業(yè)制定系統(tǒng)環(huán)保PPP項(xiàng)目績效標(biāo)準(zhǔn)

建議按照細(xì)分行業(yè)領(lǐng)域的主管權(quán)限，由住建部、環(huán)保部分別制定出臺(tái)包括村鎮(zhèn)污水、黑臭水體、海綿城市等領(lǐng)域PPP項(xiàng)目的建設(shè)及運(yùn)營績效考核標(biāo)準(zhǔn)，該等績效考核標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)體現(xiàn)對(duì)運(yùn)營績效質(zhì)量的約束性，且在區(qū)域相關(guān)項(xiàng)目中應(yīng)有系統(tǒng)性、整體性，以利于長期環(huán)境改善績效目標(biāo)的達(dá)成。

(二) 在PPP相關(guān)文件中明確績效考核辦法

建議財(cái)政部出臺(tái)政策文件，明確要求各地在PPP項(xiàng)目的實(shí)施方案和PPP合同中附有根據(jù)行業(yè)主管部門制定的相關(guān)行業(yè)績效考核標(biāo)準(zhǔn)，并在實(shí)施方案和PPP合同明確詳細(xì)的考核辦法。

(三) 探索PPP第三方績效考核

建議在遵循PPP“專業(yè)的人做專業(yè)的事”原則下，制定政策鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目實(shí)施第三方績效考核，規(guī)范第三方績效考核管理，明確政府及社會(huì)資本共同認(rèn)可的第三方進(jìn)行的PPP績效考核結(jié)果可以作為績效付費(fèi)的依據(jù)。

(四) 理順PPP績效考核組織體系

建議制度上明確財(cái)政和行業(yè)主管部門在PPP績效考核上的職責(zé)、分工及流程。其中，績效考核的標(biāo)準(zhǔn)制定、考核辦法編制及考核實(shí)施主體由行業(yè)主管部門負(fù)責(zé);財(cái)政部門通過相關(guān)主管部門或其聘請(qǐng)的第三方機(jī)構(gòu)作出的績效評(píng)估結(jié)果，按照PPP合同約定進(jìn)行付費(fèi)。

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編輯：汪茵