議案十五：關于強化PPP模式評估手段，建立跨部門、多領域、專業型評估機制的建議

時間：2018-03-20 13:48

來源：E20研究院

兩會召開之際，針對目前我國環境領域的狀況，E20環境平臺聯合第十三屆全國人大代表、安徽科達潔能總裁、江蘇科行環保董事長劉懷平、120家環境優秀企業、E20研究院特聘研究員、專業研究智庫/聯盟四大專業力量，再次篩選出環保產業的20個“痛點”形成20個產業議案——“議20”。本文為議案十五：關于強化PPP項目評估手段，建立跨部門、多領域、專業型評估機制的建議

E20研究院全聯環境服務業商會PPP專業委員會聯合

倍杰特國際環境技術股份有限公司、北京綠景行科技發展有限公司、北京愛爾斯環保工程有限責任公司、北京安力斯環境科技股份有限公司、東莞市水務投資集團有限公司、廣東粵海水務股份有限公司、環能科技股份有限公司、江蘇泰源環保科技股份有限公司、麥格理投資顧問(北京)有限公司、南京中科水治理股份有限公司、深圳市鐵漢生態環境股份有限公司、陜西華陸化工環保有限公司、深圳維拓環境科技股份有限公司、蘇伊士新創建、中車環境科技有限公司、中建水務環保有限公司

議案十五：關于強化PPP項目評估手段，建立跨部門、多領域、專業型評估機制的建議

摘要：我國PPP更加突出運營和績效，回歸公共服務本源，需要強化PPP項目全流程的評估機制，確保PPP項目真正物有所值，最終高質量、高效率落地。

自2013年底，國家大力推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式以來，我國 PPP工作取得明顯進展，市場環境逐步優化，項目落地不斷加快。但這一過程中，一些地方存在泛化濫用PPP、甚至借PPP變相融資等不規范操作的問題，加大了地方政府隱性債務風險。《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)要求貫徹PPP以運營為核心、以績效為導向的理念，推動PPP項目由重建設向重運營轉變，確保項目長期穩定運行。但目前，我國PPP在項目評估機制上還存在諸多問題，有待解決。

(一) 項目可研論證力度不足

雖然我國已建立了投資項目可研及批復等制度，但部分地方處于融資沖動及政績考慮，對項目建設的必要性、意義論證把關較松。特別是一些項目在啟動PPP項目程序之前，地方政府已和潛在社會資本簽訂合作框架協議，項目上馬本身已是“板上釘釘”，項目可行性研究及立項批復只是走過場。這種情況下，項目可研論證形同虛設，部分項目包括非公共服務領域的內容或者建設的規模、標準與本地財力及公共服務需求不匹配等問題。

(二) PPP“兩評”流于形式

目前關于PPP識別的相關政策文件，主要是《PPP物有所值評價指引(試行)》(財金〔2015〕167號)和《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》(財金[2015]21號)。兩者均為地方財政部門組織，并出具評審意見。其中，物有所值定性評價要求專家打分評價，評分結果在60分(含)以上的，通過定性評價;否則，未通過定性評價。但在實際操作中，基本都是通過。《PPP物有所值評價指引(試行)》只要求了定性評價專家組應包括財政、資產評估、會計、金融等經濟方面專家，以及行業、工程技術、項目管理和法律方面專家等，但專家如何選擇、任職經歷及專業水平等沒有明確，地方執行上較為隨意。財政承受能力論證中，對于地方財政一般預算支出的預測總體偏樂觀，部分領域的PPP項目濫用財政政府性基金預算、以規避一般預算支出“10%”紅線，部分PPP項目只測算了本項目而非該地區所有PPP項目的財政支出責任等。因此，目前PPP項目的“物有所值評價”和“財政承受能力論證”的專業性、嚴肅性和準確性有待提高。

(三) 績效評估標準及管理辦法缺失

目前，大多數PPP項目在實施方案或PPP合同中對項目的績效標準及實際評估辦法論述較為簡單，通常為績效要求的總體表述及附加一個績效打分評審表。但隨著越來越多的PPP項目建設期結束、逐漸步入運營期，績效考核標準和考核辦法的缺失問題將越來越突出，政府難以考核成效、進而難以確定付費金額，社會資本以可能因績效標準不清晰而難以運營維護，最終影響政府和社會資本之間的合作關系。

為推動PPP規范發展，我們特向財政部、發改委提出如下建議：

(一) 加強PPP項目可研論證

建議對于PPP項目可研，由財政部會同國家發改委，組織住建部、環保部等行業主管部門，研究聯合發文制定PPP項目的可行性研究論證辦法。辦法中強調PPP項目基礎設施和公共服務的屬性，建設必要性、經濟技術指標測算準確性等內容。

(二) 強化PPP兩評論證制度

建議財政部及時修訂《PPP物有所值評價指引》和《政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引》。其中，物有所值評價突出定性評價的專業性;要求新的PPP項目均要進行定量評價，對定量評價中參照項目的選取標準、折現率確認等予以規定，減少地方執行過程中的隨意性。對于物有所值外部評審專家的選擇方面，除了行業背景之外，還應有專業水平、任職單位性質等方面的要求。財政承受能力論證中，建議明確地方預算支出預測增速的確定主體及基本原則，細化競爭性中立調整、配套投入的測算原則和要求，尤其是有關稅費及土地投入等內容。

(三) 要求實施方案和PPP合同中細化績效考核標準及考核辦法

建議財政部在PPP后續政策文件中，明確要求PPP實施方案和PPP合同必須有清晰、可執行的績效考核標準，并有具體的考核辦法及按效付費的制度安排。

(四) 引入第三方評估論證制度

一方面，對于重大的PPP項目，建議在項目前期可研、財政承受論證及實施方案等環節也引入外部專家評審論證，以保證PPP項目的專業性。另一方面，對于績效評估，建議財政部在相關政策文件中明確鼓勵引入專業的第三方參與績效標準的制定、績效考核辦法的制定及具體的績效評估實施，并以此作為付費的依據。