傅濤：從國發四文看環保政策主框架的形成

2014年是中國全面深化改革元年，生態文明建設和環境保護進入了新常態，整個政策體系正在逐步重置，生態環境保護領域的改革路線圖已逐漸清晰。隨著政策的密集出臺，體系性政策框架基本劃定，將深刻改變未來中國環境產業發展的格局。

1月14日，國務院辦公廳印發《關于推行環境污染第三方治理的意見》（國辦發〔2014〕69號，以下簡稱69號文），提出推進環境公用設施投資運營市場化、創新企業第三方治理機制、健全第三方治理市場、強化政策引導和支持。69號文與之前國務院發布的96號文、43號文、60號文三個文件一氣呵成，共同形成了目前環保政策的主框架，對簡政放權、資產重置、投融資、產業發展方向等做了相應界定，呈現了改革的主體思路，將對產業發展產生深遠的影響。該文件出臺的意義在哪？具有哪些亮點？本文一一進行了解讀。

雙重改革重建產業外部環境  政策主框架形成

自新一屆政府執政以來,我國全面深化改革啟動，社會建設踏上新征程。不斷推行的行政和經濟體制改革為環境產業的政策選擇和管理機制改革指明了基本的方向。在此背景下，國務院發布一系列頂層設計政策，改變了環境產業傳統交易結構，重建了產業外部環境，勾勒了環境產業未來發展格局。

簡政放權 把權力關進“籠子”。習李政府執政以來，簡政放權成為深化行政體制改革的核心內容，國務院等相關部門出臺一系列政策進行統一部署，不斷將工作推向深入。2013年9月，國辦發布的《關于政府向社會力量購買服務的指導意見》（96號文），進一步體現了中央政府進行行政體制改革的決心，立足于依法治國，全面推進簡政放權，將地方政府的權力關進籠子，同時轉變政府職能，推行公共服務采購，發揮市場主導作用，釋放經濟活力。

規范政府舉債 構建“小政府”。在我國經濟發展過程中，不同程度地存在著政府角色定位偏差的現象，突出表現在經濟職能方面，代替市場主體進行大量投資，形成了 “大政府”的格局，導致地方政府投融資平臺債務規模急劇膨脹。2014年以來，面對多年累積的債務負擔，防范和化解地方債務風險的改革措施不斷出臺。2014年10月，國務院出臺的《關于加強地方政府性債務管理的意見》（43號文），意在整頓地方融資平臺，清理城投債，約束地方政府經濟職能，構建“小政府”，使之成為真正的社會管理主體。

創新投融資機制 鼓勵社會投資。經濟體制改革的核心環節是投融資體制的改革。目前，我國投融資體制仍以國有經濟導向為主，與當前經濟增長格局不匹配。為破除行業壟斷和市場壁壘，建立開放透明的市場規則，營造平等的投資環境，激發市場主體活力，中央政府提出一系列創新投融資機制，鼓勵社會投資的改革措施。 2014年11月，國務院發布的《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》（60號文），該文件的主導動機是進行經濟體制改革，處理好政府和市場的關系，引入社會資本，在環保領域，表現在推動社會資本參與市政基礎設施建設運營，鼓勵社會資本投資城鎮供水、污水垃圾處理等市政基礎設施項目。

改革治污模式 推行第三方治理。長期以來，我國環境污染治理采用的是企業自行治污模式，由于排污企業環保意識不強以及缺乏專業化的運營經驗，該種模式治污效果并不理想，變革治污模式，推行第三方治理勢在必行。近年來，第三方治理不斷獲得中央政府政策支持。2015年1月，國務院辦公廳印發69號文，這是目前關于第三方治理首次由國辦發布的高規格文件，旨在改革治污模式，促進環境服務業發展。

69號文具有里程碑意義  呈現五大亮點

覆蓋范圍擴大。69號文中，第三方治理覆蓋范圍極廣，即包括了環境公用設施特許經營、工業園區污染治理，又涵蓋了工業污染治理、環境修復等領域。與以往政策相比，該文件中的第三方治理范圍進一步擴大，幾乎涵蓋了所有環境治理服務，有利于污染治理企業拓展市場。此外，還將政府公共服務納入其中，明確了市政特許經營的地位。

初次界定環境責任。在第三方治理中，環境責任劃分是重要的一環。國發69號文明確提出排污企業承擔污染治理的主體責任，第三方治理企業按照有關法律法規和標準以及排污企業的委托要求，承擔約定的污染治理責任。這種環境責任界定是第一回出現在中央政府文件中，實現了環境污染責任的轉移。

推行環境績效合同服務。69號文初次提出環境績效合同服務理念，鼓勵采用環境績效合同服務等方式引入第三方治理，更加指向環境效果。該提法體現了合同環境服務“按照環境效果付費”的核心思想，是合同環境服務的升級，進一步開拓了商業模式，因此具有重要的意義。

奠定環境服務業地位 。69號文是產業文件，著力點在產業，該文件是環境管理制度的重大創新，奠定了環境服務業的地位，對環境服務業發展具有里程碑意義，有利于環保產業市場的壯大，從而進一步推動產業升級。

立足于產業化發展 。該文件提倡以市場化、專業化、產業化為導向，營造有利的市場和政策環境，改進政府管理和服務，健全統一規范、競爭有序、監管有力的第三方治理市場。旨在立足于產業，促進專業化、產業化、市場化的產業發展，而不僅是在資本層面進行政企合作。

結語

目前，環保政策的主框架已經形成，需求、交易、投資、產權四大政策體系逐步清晰。未來，一系列政策仍將相繼出臺，譬如在產權政策體系層面，混合所有制等相關政策即將出臺。伴隨政策系統的全面重構，環境產業將發生大的變革，以環境效果為核心的環保時代即將到來，并推動環境需求不斷釋放，最終全面轉化為環境產值，實現整個環境產業的產業轉型和升級。

編輯：李曉佳