時間： 2017-12-07 10:08
來源： 中國水網
作者： 薛濤
近日，河北省住建廳發(fā)布《關于在市政基礎設施領域推進政府和社會資本合作的指導意見》(冀建綜〔2017〕24號)。整體來說，該指導意見表現地方行業(yè)部門積極配合PPP的規(guī)范化，統(tǒng)籌接軌發(fā)改和財政的管理規(guī)則，并在相關文件中發(fā)揮行業(yè)部門屬性，對不同類型的PPP項目的管理重點有了針對性的描述。文中列舉了大量發(fā)改委和財政部對于PPP的相關規(guī)范文件，可能是由于文件制定時間原因，近期財政部發(fā)布的《關于規(guī)范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》(財辦金〔2017〕92號)和國家發(fā)改委的《關于鼓勵民間資本參與政府和社會資本合作(PPP)項目的指導意見》(發(fā)改投資〔2017〕2059號)兩文件暫未提及，但是由于這些文件與兩部委的對PPP的指導思想保持一致，本文件也因此總體符合相關精神。本文件所表現的地方促進PPP統(tǒng)一規(guī)范和推進各方形成共識、發(fā)揮行業(yè)部門對相關領域針對性能力的舉措值得點贊。具體而言，該指導意見有六大亮點。
第一，適用范圍的運營導向明顯。該指導意見明確“市政基礎設施領域適用PPP的主要是政府負有提供責任又適宜市場化運作的城鎮(zhèn)供水、供熱、燃氣、污水處理、中水利用、垃圾處理、環(huán)衛(wèi)、地下綜合管廊的建設和運營項目及海綿城市、智慧城市建設的相關項目。”這一范圍，絕大部分屬于E20市政環(huán)保PPP分類中的A類(政府監(jiān)管型特許經營領域，使用者直接付費)、B類(政府購買服務型特許經營領域，可行性缺口補助)(相關鏈接請點擊：薛濤：環(huán)保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產業(yè)變局)。《關于切實做好傳統(tǒng)基礎設施領域政府和社會資本合作有關工作的通知》(發(fā)改投資〔2016〕1744號)明確的范圍則包括能源、交通運輸、水利、環(huán)境保護、農業(yè)、林業(yè)和重大市政工程等七大領域，冀建綜〔2017〕24號文的適用范圍明顯壓縮。換句話說，該指導意見遵循了審慎開展政府付費項目，突出運營性、經營性的項目導向。
當然值得注意的是，該指導意見在列舉一系列“建設和運營項目”之后，再單獨提到“海綿城市、智慧城市建設的相關項目”，可以說河北住建廳對PPP中的“運營”進行了分類定義，表明后者的運營性較弱。在PPP推進的領域依舊點到了海綿城市和智慧城市，也說明PPP不僅僅是傳統(tǒng)特許經營的項目，還需要包括新的建設領域，對這些PFI類的新興領域如何做好PPP，相應的模式和措施要跟上，以杜絕PPP泛化，避免工程化、重建設輕運營的情形出現。本文件后續(xù)的描述中相對這方面的要求尚少，說明各方還有待摸索。
還需關注的是，按照水十條要求作為住建部門負責推進的黑臭河道治理項目在本文中未能列入，地方政府如何解決該方面的治理需求和融資渠道，是一個存疑之處，即便以專業(yè)領域交叉的海綿城市為載體，但依然會有困難。另外，農村垃圾和污水領域也未提及，這部分具有一定運營屬性，但是實踐中其實往往走純政府付費的PFI模式。
第二，特許經營和PPP流程并軌。一方面，該指導意見給出的兩種運作模式中，對經營收費能夠完全覆蓋投資和運營成本的新建項目由政府授予特許經營權;對經營收費不足以覆蓋投資和運營成本的新建項目，在由政府授予特許經營權的同時，給以投資或運營補貼。另一方面，指導意見要求“對市政基礎設施領域需要實施特許經營的項目，要按照國家《基礎設施和公用事業(yè)特許經營管理辦法》(國家發(fā)改委25號令)執(zhí)行。”因此，該指導意見強調特許經營在PPP中的運用，要求特許也要走PPP流程，即特許經營和PPP并軌或兩者“二合一”。
第三，存量盤活的方式有所區(qū)別。對于已建成項目的模式，該指導意見指出“根據項目實際情況，可采用項目租賃、企業(yè)重組、股份轉讓等模式”。這和《關于加快運用PPP模式盤活基礎設施存量資產有關工作的通知》(發(fā)改投資〔2017〕1266號)有些區(qū)別。發(fā)改投資〔2017〕1266號文規(guī)定“對擬采取PPP模式的存量基礎設施項目，根據項目特點和具體情況，可通過轉讓-運營-移交(TOT)、改建-運營-移交(ROT)、轉讓-擁有-運營(TOO)、委托運營、股權合作等多種方式，將項目的資產所有權、股權、經營權、收費權等轉讓給社會資本。”相比之下，冀建綜〔2017〕24號文提到的租賃模式，目前運用并不常見，具體如何操作、尤其是涉及有關的付費等問題如何解決有待進一步探索。
第四，績效考核依行業(yè)量身定制。該指導意見要求“要加強行業(yè)監(jiān)管，設定技術規(guī)范，明確行業(yè)標準、服務質量和監(jiān)管細則，保障社會資本穩(wěn)定運營。”污水、垃圾處理等傳統(tǒng)領域的績效考核較為清晰，且依效付費、以量計價的機制已經成熟。但在綜合管廊、海綿城市、智慧城市等領域，產出說明、績效標準尚未形成共識或操作性強的規(guī)范。在以運營為核心、以績效為導向的PPP2.0規(guī)范發(fā)展階段，體現行業(yè)特性的績效考核標準及依效付費機制亟待建立。冀建綜〔2017〕24號文點出了問題，具體的解決方案則需要相關方繼續(xù)努力、共同推進。
第五，理順價格機制并動態(tài)調整。本文中再次強調了價格機制在PPP中的重要性，這個與近期發(fā)布的《國家發(fā)展改革委關于全面深化價格機制改革的意見》(發(fā)改價格〔2017〕1941號)相一致，也是E20在兩三年前就呼吁重視的問題。在運營性項目中完善價格機制，逐步理順公共服務價格，尤其是環(huán)境保護成本的污染者付費制度需要進一步完善。相信未來在垃圾處理費的征收方面還會有進一步的舉措，對于供水和污水處理價格的適度提高也是大概率的事件。(相關鏈接請點擊：破題垃圾收費難： 寧波生活垃圾處理收費機制研究項目啟動;薛濤：PPP難解負債沖動，公共服務價費研究迫在眉睫)。
第六，區(qū)域上做好PPP總體規(guī)劃。該指導意見要求“各地要根據經濟社會發(fā)展和市政基礎設施行業(yè)建設需求，按照項目合理布局、政府投資有效配置等原則，做好PPP項目的總體規(guī)劃、綜合平衡和儲備管理，建立PPP項目庫。”考慮到PPP財政承受能力“10%”紅線約束剛化，地方大干快上、泛化濫用PPP之風不可長，提出做好PPP項目的總體規(guī)劃、綜合平衡和儲備管理，推動PPP項目時講究輕重緩急、系統(tǒng)謀劃已是當務之急。從這點看，冀建綜〔2017〕24號文要求做好區(qū)域PPP總體規(guī)劃，值得肯定，也有利于促進PPP項目從量到質的轉變。
政策原文：
編輯： 趙凡
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環(huán)境平臺執(zhí)行合伙人和E20研究院執(zhí)行院長，北京易二零環(huán)境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業(yè)大學環(huán)境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態(tài)環(huán)境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發(fā)改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉(xiāng)建設部城鎮(zhèn)水體污染治理工程技術應用中心村鎮(zhèn)水生態(tài)環(huán)境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發(fā)銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發(fā)展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家?guī)鞂＜摇腿麪柟s亞太區(qū)域中心化學品和廢物環(huán)境管理智庫專家、中國環(huán)保產業(yè)研究院特聘專家、中國環(huán)保產業(yè)協(xié)會環(huán)保產業(yè)政策與集聚區(qū)專業(yè)委員會委員、中國城市環(huán)境衛(wèi)生協(xié)會垃圾焚燒專家委員會委員，環(huán)境部“污泥處理處置產業(yè)技術創(chuàng)新戰(zhàn)略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉(xiāng)建設》雜志編委、《環(huán)境衛(wèi)生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創(chuàng)業(yè)環(huán)保、碧水源、中建環(huán)能等上市公司獨立董事。
在PPP專業(yè)領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業(yè)委員會專家委員、全國工商聯環(huán)境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態(tài)環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會委員、國家發(fā)改委國合中心PPP專家?guī)斐蓡T、中國青年創(chuàng)業(yè)導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環(huán)境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環(huán)境領域PPP咨詢及五年市場戰(zhàn)略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環(huán)境領域的投融資、產業(yè)發(fā)展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環(huán)保產業(yè)研究中心副主任，著力于環(huán)境產業(yè)與政策研究、PPP以及企業(yè)市場戰(zhàn)略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環(huán)保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環(huán)保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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