PPP難解負債沖動，公共服務價費研究迫在眉睫

近期，由中國財經出版傳媒集團、經濟科學出版社出版的《政府采購與PPP評論》(2017年第一輯)一書正式出版發行，該書是一本開放性學術文集，刊載了包括政府管理部門、理論研究機構在內等各方主體有關PPP的精彩觀點及論述。E20環境平臺執行合伙人薛濤作品《PPP難解負債沖動，公共服務價費研究迫在眉睫》也被收錄其中。該文從近期財政部再次敲響的規范地方舉債的警鐘出發，指出解決地方政府債務沖動的根源在于央地財權事權分配和公共服務價費機制的全面改革，并結合公共服務矩陣基本理論給出方向性的探討。

E20環境平臺執行合伙人薛濤

近日，《財政部關于堅決制止地方以政府購買服務名義違法違規融資的通知》(財預〔2017〕87號)(以下簡稱“87號文”)推出，輿論一片嘩然。應該說，對待地方政府違規利用“政府購買服務”程序來融資，該文件可謂穩準狠。再加上財政部等六部委5月初聯合發布的《關于進一步規范地方政府舉債融資行為的通知》(以下簡稱“50號文”)之前的50號文，道道金牌催下，一種烏云壓頂的味道，不少人以為政府付費類的PPP項目是否屬于被叫停之列。當然，這種忙亂也折射出另外一面，87號文本身其實是對PPP的一種直接利好，然而不少主體卻無法分辨，也體現了PPP這種相當復雜的事物，地方政府、金融機構乃至企業等各類主體其實有多大比例能夠真正掌握?其次，細微處耐人尋味的是，也有人為此真心擔心，是否從2014年《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發〔2014〕43號)(以下簡稱“43號文”)發端的這輪PPP大運動，也會有戛然而止的一天?

一、 PPP不是為了融資?

正如筆者在兩年前所預警的一樣，本輪PPP的發起時，未足夠重視(或者是未來得及)對公共服務本身進行充分的頂層思考和設計，也未對特許經營10年的成果進行充分的分析和總結。以43號文為發端，將PPP的目標不光定位在對傳統“公建公營”體系的一種“革命”，更是變成了在國際上罕見的對地方負債的一種輔助管理手段(即“堵暗道、修明渠”)。那么，我們就不應該對此沒有心理準備，就是我們的PPP，在落地中很多時候與其根本目的(提升公共服務供給效率)的目標發生背離，融資落地成為地方政府最首要的目標，工程利潤成為某些社會資本最看重的目標，安全放貸成為金融機構最要命的目標。在這樣一個三元關系組合最終唱起“三人轉”的時候，也許不少落地的項目也就和初心無關了。

筆者曾在去年一次國務院法制辦的立法研討會上刺耳地提到“自私博弈論”的觀點，提醒政策制定者改革新政出臺時要足夠重視和推演實際落地中各類主體的逐利沖動及為此所帶來的異化問題。近日，筆者在印度人考希克·巴蘇的新書《政策制定的藝術——一位經濟學家的從政感悟》中得到共鳴，書中用作者自身體驗，強調政策制定者需要具有“二階思考(two-stage thinking)的能力，即運用一定的經濟學思維、邏輯推理能力以及基本的道德責任，對有關問題多想一步，充分考慮市場不同主體的自私本性(“經濟人”假設)，才能提防貌似合理的政策帶來南轅北轍的后果。十八屆三中全會以來，我們在股市、金融、外匯、地方債務控制和房地產等方面幾次謀求改革的努力都面臨一些失控和混亂的局面，背后和“自私博弈論”及利益集團的形成有很大的關系。

其實，考希克·巴蘇在這方面的真實體驗只是驗證了新制度經濟學的一些基本原理，即市場機制并不是萬能的，它難以克服“外部性”的問題。因此，推演市場行為者在追逐自身利益最大化的行為時，必須充分考慮除了市場機制以外，制度作為內生變量在其中的作用，而制度在此處不光是正式制度(法律、法規、合約等)，還包括非正式制度(價值觀念、倫理道德、文化傳統等)的約束性作用。

如果以上述思路憑著務實的態度認真去分析推演，而不是僅僅用理想主義來進行語言表述，結合筆者曾提到過的中國國情下的“三大關系”的制約(央地關系、部委關系和所有制關系，具體可參見：薛濤：中國特色三大關系決定PPP國情)，就可以明白為什么簡單引進國外的理論應用在中國國情下結果卻有可能南橘北枳。對比來看，日本的公建公營企業依然可以做到富有效率，而同時日本PPP中的VFM也可以做得有料有意義，而英國的PFI為什么不會有工程化的危險，為什么法國作為特許經營的鼻祖現在拋棄了融資屬性，而更喜歡做DBO或者委托服務?這些事情在中國國情下會是多么的罕見。筆者一直堅持認為PPP的唯一核心目的是公共服務長期供給效率的提高，而此時想起來曾經在清華環境學院的一次沙龍上與德國教授們交流中國的PPP情況，他們提醒資本的逐利性和短期及流動性，從整體上與該核心目的存在背離的傾向，值得警惕并在機制設計中充分考慮預防。

二、PPP研究中公共服務體系研究力量的缺位

開篇所提到的大禹治水式的財政部控制債務問題的努力，如果說企業包括金融機構都是按照市場規律的指揮棒(逐利性)辦事無可厚非，然而融資目的成為地方政府實際上的首要動機，卻是在本輪PPP中中央政策制定者必須謹慎面對的核心問題，在政策制定前的推演上必須有充分的認識和安排，以避免PPP本身的核心目的因此無法達成。而基于如下的四個背離，我們需要加強對公共服務體系整體考慮的研究，而不僅僅是PPP流程節點上的直接研究，對于當前解決PPP后幾十年的穩定發展問題變得十分關鍵。

1、 中央政策制定的初衷與地方政府面臨融資困境謀求突破之間的背離

43號文，50號文，87號文，堵地方債如大禹治水般繁忙的財政部，一直在和地方政府的“道高一尺魔高一丈”的“創新”做“斗爭”，背后也說明地方政府的融資困境難解。

2、 不同地區間財政收入可承擔力與PPP意愿強度的背離

與之對應的是，相對富裕的地區，PPP意愿反而較低，而西部不少地方陸續會面臨“10%紅線”(《關于印發<政府和社會資本合作項目財政承受能力論證指引>的通知》(財金[2015]21號)規定，每一年度全部PPP項目需要從預算中安排的支出責任，占一般公共預算支出比例應當不超過10%)突破的問題。

3、 PPP項目追求創新效率與市場運營空間捆綁，與金融機構主要關注求穩求政府信用之間的背離

根據有些金融機構的反饋，他們對捆綁市場運營的項目，以及需要對盈利前景進行判斷的直接經營類的項目參與意愿有限，更偏向做政府付費的項目，回報機制穩定，更像傳統的投融資平臺模式。可見金融機構的慣性依然很強，行業判斷能力缺乏導致很難適應不依賴于政府信用的PPP模式。

4、 公共服務體系的升級與PPP的商業利益喧囂之間的背離

從當前股市的PPP概念火熱到充斥在金融圈的PPP商機分析，哪里有公共服務體系提升的視角?滿屏都是企業的營收和利潤的暴漲，薦股與萬億齊飛，表外與基金共鳴。突出的特點是，當87號文一出臺，大量分析接踵而至，其解讀的主要方向，就是安撫資本市場，聲明與PPP的大利好無關。其實，公共服務即便采用PPP模式也本該是微利穩健型行業，如果以盈利暴增成為股市操作的熱點，那么不是PPP的問題就是股市的問題，當然也許兼而有之。

從上述背離本身看到，對公共服務體系本身的研究急需加強，但基礎理論學院派研究體系和項目實操演進之間所關注的問題差距太大。PPP政策制定中所依托的主要研究力量落在了項目實操中發揮較大作用的中介咨詢公司和法律事務所上，雖然是研究方向和能力的不同本身就應該各有側重，不過院校派過于注重頂層而忽視項目現實的訴求，而當前大部分的PPP實操專家主要發力在項目包裝和流程中的各專業細節，兩者之間依然存在著一種互不理解的鴻溝。

同時，即便兩者通過會議和研究小組等方式緊密合作，組合中也缺乏了對行業深入理解的相關專家的力量。這方面需要與行業部門緊密合作，將理論研究結合行業現實來推進，同時充分考慮國情下平臺公司成功轉型的樣本和新專業化平臺的發展趨勢，以及公共服務監管和價格體系的構建，才能解決當前PPP面臨的兩大問題：(1)公共服務長期供給效率是否能提高; (2)PPP帶來的政府長期支出責任如何減輕。然而現在我們看到的情況，這種合力尚未能積極有效的出現。

說到這一點，筆者在近期翻閱過往資料中，發現在14年前由陳吉寧先生擔任系主任時在清華環境系所組建的清華大學水業政策研究中心所著力的水務行業制度和產業發展方面的研究，著力水價、專業平臺公司改制、特許經營和產業形態等方面的綜合性研究，很多成果到現在來看依然很有指導意義，而現在這類研究主體是多么的稀缺。

三、PPP在本源上難解地方政府融資之困

改革開放三十多年，是各種體系制度重新建立的重構期，其實各類專家批評我國制度的殘缺或“落后”之前，應首先需要充分尊重這一歷史事實，進步速度和客觀制約。從1994年的分稅制走向2008年以來嚴重依賴的“土地財政”，其中自有它內在的階段型合理性，也支撐了我國作為制造業大國所需要的基礎設施的大批量建設。

但是眾所周知，上述成功路徑發展到今天，已經出現了不少必須進行根本性調整的問題。而說到在PPP推進方面暴露的一些問題，也與推進時頂層研討設計滯后及決策數據積累不充分分析乏力等當前現狀有關。這些系統性問題，是僅僅從PPP的操作層面的各種規章“補丁”都無法根本上解決的。而這些系統性問題每一個都是巨大的研究任務，筆者也只能在本文中就其中選擇一二做個開篇的嘗試。

說到開篇提到的問題，即便政府購買服務買工程作為非法融資可以被清晰的制止，然而走PPP模式的政府購買類型的合理邊界在哪里?根據當前數據，幾乎70%的PPP項目都依賴于政府補貼，而收入完全依賴政府支付的達到了26%。這樣的PPP或者因為財政可承受能力所限而無法繼續進行，或者打開10%的限制，就很難說不會成為未來地方政府沉重的財政負擔，無論我們怎么努力去將“政府負債”的定義嚴格收窄。

在某些入門級的新聞報道上，我們還是可以看到“沒有錢的話可以PPP”這樣粗淺的邏輯，而現在我們還可以看到，所謂的金融創新，比如某些PPP基金，在50號文里已經被揪出來作為政府變相融資的手段之一。其實道理很簡單，無論PPP，還是依據PPP做的金融創新，在國情下本質上就是地方的融資通道(只不過最佳狀態是同時還能實現建設與運營的整體效率提升)，最多是“以時間換空間”的舉措，地方政府沒有合理的公共服務支出的進項來源則依然會是無以為繼。

在此先拋開地方政府融資的沖動和GDP考核的沉疴，這方面的論述也已比較充分。其實，無論PPP模式，還是走傳統公建公營模式，解決公共服務支出的長期進項來源都是屬于頂層設計的根本問題。在2008年“四萬億”催生下的投融資平臺模式，將分稅制之后地方政府事權財權不匹配后的進項來源綁定在了投融資平臺作為周轉器的土地銷售收入上，多年發展后，在很多縣市，土地收入占到了地方政府可支配收入的大頭。然而，這種方式快走到了盡頭，因為土地價格所帶來的房價已經背離了市場的基本規律(見圖2)。

四、公共服務的可持續性與當前地方政府脈沖式可支配收入體系的沖突

涉及公共服務的基礎設施投入巨大，但可持續的資金來源多年來一直處于模糊地帶。如水務行業來說，目前的水價往往僅能覆蓋運營費用(供水)或者廠區全成本(污水)，管網的投資部分依賴于政府前期投入，部分則打入土地開發成本最終在房價里包含。垃圾收費全國各市縣全年大約僅能收到寥寥幾十億，而每年累計的環衛支出則在300億元之巨。在各類市政基礎設施中，相對而言，燃氣的價格機制是基本到位的，無論是公建公營公司(比如北京燃氣)，抑或特許經營公司(比如中華煤氣和新奧燃氣)，都是茁壯成長，甚至已經具備了“私有化”的基礎(基于國情，不應把私有化簡單認為是民營資本控制)，完備的價格機制在里面發揮了作用，也保證了行業的健康發展。

燃氣作為改善生活的一種新的公共服務產品出現在改革開放以來的中期階段，未受到公益性的羈絆，這是公共服務行業較少的特例。大部分的公益性行業則沒有那么幸運。1994年分稅制改革以來，地方政府的收入主要依靠的是地方稅種和共享稅種收入為主體的一般公共財政預算收入，以及以土地出讓金收入為主體的政府性基金收入。而我們的公益性基礎設施投入的回收，從本質上來看主要來自以下幾類資金來源或者其組合：

(1)地方稅收之央地分成后收入;

(2)中央財政轉移支付;

(3)地方土地銷售收入;

(4)使用者付費為原則(受益者付費或者污染者付費)的公共事業價費。

在價格機制不到位的領域，第4項的收入往往占該行業的總體支出比例較低，需要通過或者在歷史上已經通過前三項進行彌補。考慮到這種情況普遍存在，筆者認為對PPP或者專業平臺公司，乃至相關產業的發展都會帶來如下問題：

(1)無論是中央財政轉移支付還是地方土地收入，都具備“脈沖式”波動和無法長期估算的特征，本質上無法做到準確的長期財政可承受力評價;

(2)對于PPP或者公共服務類的企業，不可避免地高度依賴隱性的“財政擔保”，企業和產業的發展受到極大的制約;

(3)政府本質上不產生任何收入，因此除了地方政府的土地出讓金收入外，公共服務的長期費用來源總體而言無非是來自稅和價費兩種，從受益者付費或者污染者付費的角度衡量，通過土地或者稅收方式對公共服務進行成本分攤在公平性上均會有所缺失。即便同樣需要財稅補貼，與在西方成熟的財稅體系中房產稅(按其住宅占用的面積)攤銷部分當地市政公共費用的做法相比，國內通過第1-3項的方式來分攤公共服務支出的公平合理性與之相比則更有差距，而房產稅的實施在我國卻還有一段路要走。

五、財稅體系和央地事權、財權分配面臨調整

改革開放以來，中國城鎮化飛速發展，面臨基礎設施投資需求的暴增，地方政府面臨的融資需求也是隨促進GDP增長而高速增長，不少成本被消化到城市擴張的土地銷售收入中。然而有得有失，我們學習香港的地價模式在城鎮化增長的中前期階段有著特殊的國情優勢，卻又與房產稅系統天然沖突，可持續的市政公共服務收入來源缺了一條腿。但是當房價和城市擴張逐步放緩的趨勢下，經濟周期性下滑、結構性拐點、供給側改革(包括財稅改革、營改增)三重交匯，無疑將給地方政府帶來“短期面對減收、長期需要重建”的地方財政效應。地方政府財稅體系面臨著巨大的壓力，與此同時，類似新環保法及“水十條”等法規文件所體現的，都表現了中央在強化地方事權支出責任，地方財政職能從“越位”“缺位”向“歸位”發展轉變。此消彼長，地方財政所面臨的壓力變得空前巨大。2015年，地方本級財政收入82983億元，增長9.4%。而地方本級財政支出150219億元，增長16.3%，收支差額為67236億元。2016年，2016年，地方一般公共預算本級收入87195億元，地方一般公共預算支出160437億元，差距進一步拉大到73242億元，該差距上升幅度達到9%，央地財權事權錯配的局面進一步惡化。

各種壓力趨勢下，改革的方向自然會調轉回來去重新看待事權分配對應的央地財權的分配問題，因為1994年分稅制的理由——“集中力量辦大事”的背景條件已經開始有了明顯的變化。簡單而言，造成中央、地方財權事權錯配現象產生的原因主要是四個：第一，與經濟發展密切相關的增長性強的稅種大都屬于中央稅或者中央占較大比例的共享稅，第二，中央轉移支付本身透明性和長期穩定性不足，地方政府無法可規劃地自由支配;第三共有事權本身劃分并不清晰;第四，央地財權事權分配并未法制化規范化，“中央點菜、地方買單”的現象年年都有發生。

十八屆三中全會啟動了很多對國家治理根本問題的改革，PPP只是其中一元，目標是構建未來國家治理體系和治理能力現代化的新一輪財稅體系改革被啟動。而在過渡期間，財政部也推行了一系列措施來緩解地方收支不平衡的問題，包括推行PPP改革、推進存量債務置換降低地方政府債務成本、發行地方債、允許財政赤字的擴大等措施來用時間換空間，也包括“營改增”過程中存量改革的稅收分配向地方傾斜。

2016年8月，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》(國發〔2016〕49號)發布，很遺憾，在整個PPP研究圈，這個文件完全被忽視了。而筆者看來，這個文件后續的落地安排，也許比PPP條例的出臺，對整個公用事業行業(包括專業平臺和社會資本兩類產業主體承接方)的影響更加深遠。

通讀來看，該文件的綱領性作用很強，從指導思想中可以看到，正如筆者開篇所寫，財稅體制的改革恰恰是以提升公共服務的供給效率為核心，這也決定了PPP與之高度關聯的屬性：“科學合理劃分中央與地方財政事權和支出責任，形成中央領導、合理授權、依法規范、運轉高效的財政事權和支出責任劃分模式，落實基本公共服務提供責任，提高基本公共服務供給效率，促進各級政府更好履職盡責。”而在總體要求和劃分原則上，市場化(注意：筆者一直堅持，市場化應包括PPP市場化和專業運營平臺公司現代企業化兩個方向并存)、效率提升和權責利匹配等方面都對之前所存在的問題有所針對，具有清晰科學的指導意義。

目前根據文件要求的進度，要在2017-2018年在教育、醫療衛生、環境保護、交通運輸等基本公共服務領域取得突破性進展。而這幾個方面，尤其后兩者恰恰是PPP吸引投資的前兩位，可見49號文件對PPP未來將帶來的影響。E20數據中心根據自己的分類系統重新整理了財政部的PPP數據庫，以下可以看到地方政府在環保投入上巨大的資金要求。

財政部PPP項目庫公開信息系統數據顯示，PPP散落于 19類行業;其中，分類名稱與環保直接相關的類別僅為生態建設和環境保護，項目數量633個，占比總項目數量約6%左右。然而，在對入庫項目內容仔細核對和梳理后發現，除生態建設和環境保護類別外，市政工程、水利建設、城鎮綜合開發等PPP類別均散落著環保PPP項目，亦是被環保企業所參與的領域及機會。這類 “泛”環保PPP市場機會分布于13類行業，涉及4001個項目，占比高達近40%。

六、用央地事權分配來細化公共服務矩陣和價費機制

2015年10月12日，國務院頒布《中共中央國務院關于推進價格機制改革的若干意見》，要求推進水、石油、天然氣、電力、交通運輸等領域價格改革，放開競爭性環節價格，充分發揮市場決定價格作用，并要與財政稅收、收入分配、行業管理體制等改革相協調。

文件中提到政府定價范圍主要限定在重要公用事業、公益性服務、網絡型自然壟斷環節，其中的網絡型自然壟斷環節和E20研究院特約研究員王強博士所提出的網絡型公共服務一脈相承。當前的PPP推進涉及到公共服務定價的領域，應該更深入的研究該文件的綱領性要求。而對于研究整個公共服務價格體系的頂層設計者，應該要高度關注文件中的如下要求：

“創新公用事業和公益性服務價格管理。清晰界定政府、企業和用戶的權利義務，區分基本和非基本需求，建立健全公用事業和公益性服務財政投入與價格調整相協調機制，促進政府和社會資本合作，保證行業可持續發展，滿足多元化需求。全面實行居民用水用電用氣階梯價格制度，推行供熱按用熱量計價收費制度，并根據實際情況進一步完善。”

正如前文所述，央地財權事權錯配是近年來突出的一個現象，公共服務價費機制調整與之也相關聯。然而，調整地方財權和事權的分配是一個相當復雜的系統工程，尤其在我國改革三十多年來各項政治經濟運行活動已經空前復雜的背景情況下，某些方面甚至還會涉及本文第一章節所述的利益格局的分配博弈，目前新聞報道很少，大部分都是十八屆三中全會之前對這個方向改革的呼吁和建議，而從偶爾透露在報端的些許信息來看該項改革的推進難言順利。與PPP推進中所面臨的部委協調問題非常類似，財權事權分配的目的在于公共服務體系的供給，那么離不開公共服務體系本身的其他問題，比如價費問題，比如行業統籌問題，比如產業發展引導的問題，這又是一個需要跨部門協調(發改部門及行業主管部門)的巨大工程。不像PPP那樣，在這個對外界而言些許神秘的改革舉措中筆者并沒有近距離觀察的機會。本文寫到這里，筆者則嘗試基于對市政供水和環境保護等領域的了解和公共服務的基本原理，對與之相關的財權事權分配和價費體系做出一點粗淺的建議。

公共服務產品，尤其是準公共產品的定義，王強博士在中國水網專欄的文章有著由淺入深的精彩論述，詳情請參見：王強：從阿大蔥油餅看公共服務的頂層制度設計。有興趣的讀者建議去參看。

1、公共服務矩陣與央地事權財權的分配進行結合

在以往的財權事權分配中，中央拿走了大量的財政收入，也為此承擔了很多地方的公共服務設施的投資任務，原因在于一來某些公共服務設施需要全國統籌(集中力量辦大事的邏輯)，二來地方政府能力和事權壓力尚未到位，三來也是計劃經濟逐步轉型前的慣性，四來在我國經濟基礎薄弱時依托國際主權貸款不但籌集了建設資金也進行了技術和管理能力的引進。因此，在市政環保領域，大量環境治理(比如國債長期投入的“三河三湖”治理)甚至供水基礎設施都是來自中央資金的支持。但是隨著新環保法包括“水十條”確立的地方環境質量是地方政府的責任的事權劃分原則為代表，地方政府的事權責任壓力迅速增大，而財權的分配卻尚未完成。在這種歷史背景下，盡量明晰事權財權的分擔關系，補充地方稅源和地方稅收分配收入，以支撐其日益增長的事權需求，并盡早啟動作為重要來源的公共服務價費機制研究就顯得格外重要。值得注意的是，價費的調整、增加(對于具有負外部性的領域)甚至減少(對于具有正外部性的領域)不能僅僅是考慮增加地方收入的目的，更要兼顧考慮對社會或環境正外部性或負外部性的綜合影響。根據王強博士基于“一帶一路”與PPP的比對性研究，對于發展中國家，由于面臨資金短缺的困境，在PPP實施中容易過于關注投融資和工程方面的要素，然而反而在提升公共服務效率上容易欲速則不達;而發達國家的PPP，正在淡化這兩個要素，更加關注系統管理、運營績效、機制建設等全社會公共福祉的綜合提升。習近平總書記提出的“綠水青山也是金山銀山”，也是恰恰高瞻遠矚地與之相符合。

(1)純公共產品(非競爭性、非排他性)。純公共產品同時具有非排他性和非競爭性，且不具備明顯的“擁擠性”特征，無論增加到多少人的消費，邊際成本為零，因此一方面無法建立合理的價費系統找到受益者付費模式，同時統一通過財政來支付，通過稅收來分攤，也不存在明顯不公平的問題。同時，在前文中所提到的國發49號文財權事權分配指導意見中我們明確看到，國防、救災等這類純公共產品，被49號文明確為中央事權。地方政府事權范圍內也存在少量純公共產品，比如防洪(可能與中央共有事權)、防澇(純地方事權)、治安消防(純地方事權)等，目前看均是通過地方財政支付，款項來源最終包括地方稅收分配和土地出讓金。

目前來看，目前國家發改委、財政部關于PPP的大量政策規范文件均主要針對地方政府(筆者認為PPP的主戰場從43號文發端起就定位在了地方政府事權范圍內)，可以可見上述中央事權范圍的事宜本不是PPP主戰場，何況筆者認為即便是地方政府事權的純公共產品項目也絲毫不具備實施PPP的內在需求。

(2) 俱樂部產品(非競爭性、排他性)。區別于公共產品，所有的準公共產品都具有隱性的天花板(即客觀存在出現擁擠的可能)，但其中俱樂部產品一般卻不會出現競爭性(即擁擠)的情況，原因是俱樂部產品具有典型的排他性，即如果不付費就無法享受到該部分服務，因此這類產品現在一般都已建立“受益者付費”的制度來滿足使用者多使用、多負擔的“公平性”原則。同時其不出現擁擠的原因來自于兩個特征，一個是前述的收費制度導致用戶一般不刻意浪費，其次，俱樂部產品目前主要表現為前文所述的網絡型公共服務的形態，包括供水、燃氣、供暖和有線電視等，在公共服務的基本建設標準上要求達到所有用戶正常消費的均一、穩定的供給水平——即一般而言再多人使用服務也不會導致其他人的服務質量下降，否則就是不合格的事故或者低質量的公共服務而需要進行改建、擴建。(參見圖5)

俱樂部產品在價費機制選擇上主要采用價格制度，并由提供公共服務的企業直接收取和使用。

值得注意的是，俱樂部產品是否應該由居民承擔全部成本，在國際上并無通行標準，而從歷史發展的眼光看，早期的一些俱樂部產品(包括后面提到的公共池塘類準公共產品)不少是(近)免費提供的(這也是自來水叫“自來水”的原因)，由于其不斷提高的服務標準所要求的投入的提高，以及其擁擠性的特征伴隨著城鎮化的集中等帶來的供給成本的不斷上升和負外部性的不斷加劇，成本分攤的公平性要求，以及出于環境保護、資源節約等方面的考慮，居民承擔費用的比例逐步提高是一個國際趨勢。下圖來自國際研究機構GWI發布的數據可以看出來，在供水服務的成本負擔總比例中，使用者付費比例越來越高(柱狀圖為全球總的供水服務成本及其承擔者)。一個原因是絕大部分俱樂部產品的價費理論上應該因走向全成本而上揚，另一個重要原因是其使用對環境資源占用的負外部性特征，在全球節能減排的大背景下，提高用戶使用成本、減少使用量、保護環境是大部分國家的選擇。(見圖6)

伴隨著國內逐步的改革開放市場化進程，情況更是如此，結合我國改革開放以來的各項市場化改革措施，提高居民所承擔的公共服務成本比例是符合資源節約和環保的一個總體趨勢(這個是建立在對貧困人群建立針對性補貼機制的基礎上的)，而這個過程恰恰會一直受到其公益性歷史的困擾(可以對比供水和燃氣這兩個領域來理解)。

由于公用事業的天然壟斷性，以及其公益屬性的存在，正在逐步走向全成本的服務價格，在相當長的一段時間內都是公共服務產品的合理成本與政府公共財政支出(補貼)之間的差額。前面提到的燃氣服務公益性屬性較弱，價格機制相對完整，則服務價格更加容易滿足全成本要求，也更容易推向市場化;而供水、供暖等產品，則由于上述原因，面臨著補貼長期存在且缺乏規律、歷史成本無法確定，以及調價緩慢的困境。同時，由于其天然壟斷性，越是公益性屬性強的俱樂部產品，越面臨企業自身發展規律與企業公益屬性相背離的悖論，制約了無論是PPP參與企業還是專業平臺類公司的發展。

對上述問題認識不足，在我國供水的市場化中，甚至還出現了地方政府將此類資產作為“經營性資產”高溢價出售的錯誤導向的案例，客觀上造成了特許經營改革在供水領域的多年停滯的現象。

在央地財權、事權分配中，原則上這類準公共產品均屬于地方事權范疇(只不過中央也曾經有轉移支付資金扶持落后地區建設基礎設施，保障基本公共服務水平的情況，這是中國這種中央高度集權國家的特點)，由地方政府負責從地方稅收分配和土地收入中提供財政補貼結合價費收入來支撐公共服務的投入和運轉。由于價格機制已經初步建立，在做好公益性補償工作的基礎上逐步提高居民的承擔比例， 是未來該領域公共服務價格機制調整的方向。

在PPP的類型中，俱樂部產品類項目通常適合筆者所歸類的A類政府監管類特許經營項目，鑒于其公益性特征，其中可以設計適當的價格補貼政策。但是當前PPP中為了實現融資落地，有一些地方將這類項目設計成了政府擔保使用量甚至用可用性付費模式回購的項目，扭曲了項目本身的特征。

(3)公共池塘產品(競爭性、非排他性)。另一類準公共產品是公共池塘類的產品(也稱為“魚塘產品”)，理解上比俱樂部產品略微復雜。這類準公共產品分兩種，有收費類和無收費類。前者是高速公路、公共交通、公共停車場、名勝古跡等，而后者是市政道路、國道等。公園、博物館則是有收費的有免費的。

此處產生了一些爭議，按說非排他性即不收費，實際上這兩類準公共產品在正常狀態下原本都應屬于同一性質，即具有很容易達到擁擠的特征(競爭性)，和原則上本應該免費的屬性。這一點會讓很多人費解，而原因有如下若干：

首先，不少收費的池塘產品其實原本是免費存在的，只是為了避免太容易觸發擁擠的競爭性特征而收取少量費用(對比西方，中國不合理的高價名勝古跡甚至收費博物館其實是公共服務體系不盡科學的表現，而這本不是這類產品應該有的樣子)。

其次，有些收費是基于基本服務可以被提供的基礎上而存在，以高速公路為例，其收費機制首先是建立在存在一個免費的國道保證替代通行的基礎上(公共服務非排他性的基本要求);而一些國家(如美國)，高速公路直接作為免費存在，也就沒有了“國道”的需求。

再次，這類準公共產品即便收費，本不應高到絕大部分居民放棄使用的地步(說明與居民實際選擇其它方式的替代成本而言它的收費依然很低)，所以很容易造成擁擠。

最后，這種收費也導致這種產品的性質變得不夠完美，比如高速公路如果出現擁堵，理論上會帶來用戶對這種產品的不滿。

由于兩類公共池塘項目的存在，再加上這類項目收費機制本身存在的一些問題，這類項目的價費機制設計變得相對復雜，同時，正如前文所說，必須要考慮免費或者收費所帶來的社會整體的正負外部性的問題，而不僅僅是地方財政補充的需求來考慮。作為在一個發展中國家常見的現象，僅僅因為通過收費提升便利程度(或降低擁擠、擁堵)，導致我國的地方政府常常由于經濟壓力在本應該免費提供的產品上選擇了收費，或者反之。那么，為了融資成功、減少政府支付和保證社會資本的利益，PPP的引進往往反而會加劇前者而導致社會綜合效益受到損害。

對于沒有收費模式的毫無疑問要依托于財政支付，在PPP模式上可以選擇C類PFI模式，在當前的PPP項目中，PFI模式有被濫用的風險，筆者認為如果沒有長期運營績效的考核和提升的實質性壓力，C類項目采用PPP模式往往不如傳統公建公營項目效果更好。而在最終經費來源上，這一類沒有收費模式的，也是類似純公共產品需要依賴財政來支付，分攤到稅收和地價。

存在一些過度使用會產生負外部性的公共池塘產品，雖然長期免費，但是為了減少擁擠現象，以及保護環境資源而嘗試開始收費的類型，而一些新的信息技術手段也會促進這種收費制度的建立，比如新加坡利用高速識別來建立對私家車的收費制度，有效提升公共交通效率、發揮綠色交通的作用，這種收費制度就是一種為提高負外部性轉化為用戶成本以制約用戶使用量的補充措施(類似下文的環保類產品)。

對于具有收費可能的，在地方政府之前的做法里，往往為了彌補建設或運營成本，很多都開始啟動了收費，但其實未必合理，因為某些產品的使用上存在正外部性。因此，為了避免過度使用造成擁擠，少量收費也是合理，但這類具有正外部性的產品如博物館、名勝景點如果走向全成本或者甚至成為牟利工具則嚴重影響居民福祉和人文環境的建設;高速公路收費其實也帶來了經濟成本影響本地產品競爭力，公共交通全成本更是會導致私人小企業在市政道路上的擁擠現象和污染排放。由于可以直接向使用者收費，這類項目可以采用A類監管型特許經營模式，但是值得提醒的是，這些項目采用PPP模式時，要特別當心局部經濟效益的提高帶來的對地方整體收益的損害。本質上而言，正如前面所說，這類有收費模式違背非排他性原則的池塘類產品存在內在的缺陷。公共池塘產品基本上是地方政府事權范圍，除了高速公路會是共同事權。我們可以觀察到，由于更有支付能力，以及更有管理水平，相對富裕發達的城市在正外部性公共池塘產品的提供上更愿意采用低價甚至免費的模式，也由此不愿在這個領域采用使用者付費的PPP模式。

(4)關于環保。環保類的公共產品其實很特殊，本質上屬于一種可轉換的公共池塘產品，競爭性擁擠特征具體表現為環境容量的不足，為了維護城市環境的質量，就需要建立“污染者付費”的制度來制約排放者的行為。“污染者付費”制度的建立，本身就是將“擁擠”成本，或者說環境成本的外部內部化，將其轉成為污染者自身背負的成本。但是作為非排他性的特點，環保的收費通道其實是不佳的，首先它無法建立直接的受益者付費模式，這個區別于之前其他所有類型公共服務，污染者付費則需要法律的強制，但價格到位卻不但類似供水受到公益性偏見的影響，而且交費者作為非直接受益者也是很不情愿的。其次，不少環保類公共產品根本連污染主體都無法定位由此也找不到付費通道，則只能采用財政買單的方式，比如垃圾清掃、黑臭水體和海綿城市，性質上也更類似純公共服務類型。

盡管如此，從為了保護環境的角度出發，類似前面所述的供水價格一樣，國際上總體趨勢在環保領域可以建立收費制度的地方在逐步走向全成本收費模式，2015年1月26日發改委、財政部、住建部三部委聯合下發《關于制定和調整污水處理收費標準等有關問題的通知》，開始強制要求提供收費比例和價格，雖然這個價格依然遠遠不滿足全成本的要求。并且在國務院2017年3月18日發布的《生活垃圾分類制度實施方案中》國發辦(2017)26號，提出完善垃圾收費制度。

對于污水處理，目前其實是在借用作為俱樂部產品的供水服務收費通道來代收，解決了污水處理本身不具備“排他性”特質而無法收費的現狀;此外，其本身容易實現污染者付費的邏輯要求。然而垃圾處理的收費機制卻面臨無法與污染者付費完全掛鉤的困難。垃圾處理主要依賴財政補貼的情況，在作為環境保護有正外部性卻會進一步增加政府財政負擔的垃圾分類被強制推出的情況下，變得更加嚴重，但同時垃圾分類推出為垃圾收費制度找到“污染者付費”的邏輯帶來曙光。在世界銀行的資金支持下，E20研究院在浙江寧波正在開展的基于其已利用世行資金成功開展多年的垃圾分類后的垃圾收費制度研究，可以更比之前的簡單通過水費搭收的模式更體現污染者付費的公平性原則，在當前國家大力推進垃圾分類的背景下具有一定的積極意義，也符合上述國辦發(2017)26號文的要求。

對于污水處理和垃圾處理的單元廠的PPP模式，這類項目通常會采用B類政府購買型特許經營方式來進行PPP，如果涉及到收集部分的PPP，包括管網和轉運設施，則收集部分實際上走得是C類PFI類項目模式。對于不能收費的環保項目，需要基礎設施投入的走得是C類PFI類項目，比如黑臭水體和海綿城市，這類項目采用PPP的必要性是其具有的技術集成難度和長期運營績效壓力的客觀存在和是否能在PPP實施中被充分考慮。而對于不需要基礎設施投入的，則適合D類非PPP的政府購買服務，比如環境監測和垃圾清掃。關于筆者對PPP分類的描述詳情請參見：薛濤：環保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產業變局。(見圖7)

值得注意的是，前文提到的國發49號文中提到“要逐步將義務教育、高等教育、科技研發、公共文化、基本養老保險、基本醫療和公共衛生、城鄉居民基本醫療保險、就業、糧食安全、跨省(區、市)重大基礎設施項目建設和環境保護與治理等體現中央戰略意圖、跨省(區、市)且具有地域管理信息優勢的基本公共服務確定為中央與地方共同財政事權，并明確各承擔主體的職責。”環境保護和治理被列入共同財政事權，值得環保產業界和PPP的相關人士所關注。這體現了中央對環保問題的高度重視，但并不意味著所有的環保事權可以企圖由中央分擔。筆者建議，此處的環境保護和治理的共同事權，應優先聚焦于非市政基礎設施類的沒有明顯污染責任主體(也就沒有可以通過價費機制補充地方財力的可能性)的地方治理任務，中央財政需要加大補助力度，并研究中央財政支付對PPP類項目補助的長期穩定模式，以利于黑臭水體為主的環境治理任務的達成。當然，這部分中央的支持事項，一定還包括大氣治理這樣的跨區域的環境治理問題。這部分目前看與PPP的關聯度并不是很高。

基于上述建議，E20研究院繪制了結合公共服務價費體系和央地事權財權分配的二維圖，以期為未來做出趨勢性的判斷提供依據。(見圖8)

注：關于價和費之間的差別，比如寧波等十個城市在世行二十世紀九十年代推動的市場化改革中采用的是污水處理價模式，由地方水務集團直接向居民等收費歸入本公司營收，而其他大部分城市則采用的是污水處理費，并入財政專款專用。期間還有很多需要分析的細節，限于篇幅在此不再贅述，本文中部分地方對此統一稱為價費。

【參考文獻】

1、《政策制定的藝術》 The Art of Policymaking in India 【印】考希克.巴蘇 Kaushik Basu 中信出版社

2、《供水服務的模式選擇》 邱振華 傅濤等著，中國建筑工業出版社

3、《關于我國中央與地方財權事權問題的思考》胡祖銓

4、《 地方財政的困境與突圍》 均衡博弈研究院

5、《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》 國發〔2016〕49號文

6、《從阿大蔥油餅看公共服務的頂層制度設計》 王強 中國水網專欄

7、《民營化與公私部門的伙伴關系》 薩瓦斯 中國人民大學出版社

8、《環保PPP年度盤點，薛濤談分類后的頂層思考與產業變局》 薛濤 中國水網專欄

9、《中國特色三大關系決定PPP國情》薛濤. 中國水網專欄

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【附錄1】

E20環境平臺于2017年5月11日成功中標并作為獨家咨詢單位參與世行貸款“寧波市城鎮生活廢棄物收集循環利用示范項目”的子項目之一：“寧波市生活垃圾處理收費機制的研究及制定”項目。E20研究院組建了由E20專家型研究團隊及國內外著名固廢處理專家組成的項目專家團隊，同時E20研究院將借助強大的“專家庫”、利用所屬政策研究及行業研究兩大中心對國內政策及行業的深入了解、借助固廢市政領域會員企業第一手的行業數據等優勢助力寧波市生活垃圾處理收費機制的制定，從而推動寧波市生活垃圾分類的制度化，建立廣大市民良好的垃圾分類及環保意識。具體內容請參見：垃圾收費僅能補償40%成本，須借垃圾分類普及污染者付費。

【附錄2】

新華社專訪薛濤關于四部委聯合發布污水垃圾項目全面實施PPP文件的精彩內容請參加：薛濤：全面PPP促進污水垃圾處理市場化。

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編輯： 程彩云