時間： 2017-02-20 09:31
來源： 城鄉建設
作者： 薛濤
近年來，壓在地方政府身上的環保壓力持續加碼：大氣治理、黑臭水體和城市垃圾，應該是新聞報道中被提及最多的幾項。多年的粗放發展導致的歷史欠帳，在“十三五”開始要被清算。雖然到了冬季，新聞上最受關注的依然是霧霾，但對環保產業影響最大的，卻是黑臭水體治理。因為大氣領域面臨的主要問題，更多的不是技術問題而是管理問題，在當前的國情下務實地把點源排放的達標率做到及格，比大氣治理的技術研發重要得多。而城市的黑臭水體治理，卻要同時面臨各項技術和管理，甚至商業模式、交易界面和投融資等方面的綜合難題。
黑臭水體PPP項目的基本模式，也是其最大的進步，是以長期維護為基礎的斷面考核為中心的綜合績效考核要求為交易界面的第一要素。由于這個原因，在PPP項目中的社會資本方必須承擔技術集成的要責，而恰恰從技術角度而言，黑臭水體面臨的問題相當復雜。筆者結合在海口黑臭水體治理項目擔任組長參與評標的經驗，曾經用“水利公司愛水沖、園林公司偏濕地、環保公司迷技術、排水公司玩地下”的順口溜表述了來自不同流派的投標人的方案中各自的偏重，這也從一個角度體現了當前黑臭水體治理在以“水環境、水資源、水生態”這三元關系平衡取舍上的難度，而這種難度又需要考慮每個城市甚至每條河流的不同環境，還要考慮不同時期不同氣候的影響，比如短期超大的降雨量對設施的沖擊。之所以有這四類不同的技術傾向，背后也有相關部委不同視角和其關聯緊密的專家的研究偏重，并以此影響到水利工程類中央企業和各地排水公司所參與PPP黑臭水體治理項目時的各自擅長。而園林公司和環保技術公司也更容易從其在市場上所擅長的技術出發，來組織整體的方案。但是，英雄不問出身，在最終要達到斷面考核標準的壓力前提下，無論哪個來源的企業都要面臨2017年底和2020年底兩個大考，都需要真正理解黑臭水體治理的內在規律，安排好分布在岸上岸下、內源外源的各治理要素之間的統籌關系和結合考核時間表的相關投資施工優先級，并在長期維護中結合非技術的社會管理類要素與地方政府緊密合作，對上述挑戰，社會資本方需要在通過競爭獲得項目的喜悅中保持高度的壓力和充分的準備。
在商業模式上，傳統以BOT模式發展的社會資本，如何在邊界模糊、技術復雜、維護難度大、融資需求高、可運營的傳統資產占比極低的項目背景下開發出適合自己的模式？為此企業也要面臨很多挑戰。傳統污水廠BOT的PPP1.0模式可以按量計費，可以簡單按進出水水質進行考核，相對在資本市場也被廣泛接受。而在海綿城市和黑臭水體這類PPP2.0類型的項目中，很多之前的習慣路徑已經被顛覆。在這些問題中，有些屬于細節但是依然很糾結的麻煩，比如稅收的問題；相對復雜的，比如政府在PPP項目中要求打捆有些“商業經營性”資產（分享河道景觀改善后收益的收費公園、餐廳甚至商業地產開發等），會讓不少不具備這類能力的社會資本猶豫不決，原因是政府對這部分商業運作的空間的估計往往比社會資本樂觀得多，而由此導致政府付費部分的預期無法統一。當然，對于社會資本而言，最根本性的問題還是在付費模式和保障上。
在中央政府高強度的環境要求的壓力下，地方政府面對環保都面臨著巨大的資金缺口，PPP在中國的強融資屬性，使很多地方政府都希望由社會資本來解決他們目前缺錢的問題。根據我們所掌握的情況，發達的一二線城市，資金相對充裕，在利用PPP來做黑臭水體治理上的積極性要弱于其他三四線城市，這是因為他們了解黑臭水體治理的難度，以及這種難度與PPP相結合所帶來的實施風險和管理成本。所以即便有發改委和財政部的大力推動，在這些城市利用PPP治理黑臭水體的投資比例小于其他城市。而與此背離的是，社會資本作為墊資方參與黑臭水體治理，當然從資金安全的角度所選擇的城市標準恰恰與其意愿相反，這也是很多黑臭水體PPP項目面臨落地難的原因之一。與此同時，當一些工程性企業從之前的BT轉型進入PPP時，他們更希望采取提高工程造價先期收回工程利潤的方式來實現自己的投資安全，而這種關注重點導致其更關注工程總額，更關注前期施工，那么這種傾向又與黑臭水體治理的系統復雜性（工程只是其中一環）和結合前期充分調研和合理規劃安排長期維護的需求相背離。這些都對黑臭水體PPP項目的實施效果帶來了困擾。因此，地方政府在實施黑臭水體治理的PPP項目中，需要對此有針對性措施，比如強化股權的鎖定和退出時間，前期方案比選階段留有足夠時間和評比權重，按照國家發改委所頒布的PPP導則的要求落實包含工程的招標程序以達到預算控制等要求。
當然，對于大量的黑臭水體PPP項目，金融機構的融資模式也需要調整。即便有上述針對性的措施，大部分的資金承擔方其實是來自各大銀行或者一些明股實債的金融產品。這些金融機構現在對黑臭水體PPP的理解和準備相對也不足，更多時候是看重背后的政府信用，或者干脆選擇盯緊企業的信用，后者導致了央企和國企在競爭中的融資優勢。對于這方面是否會造成國進民退在此不予置評，筆者只是想提醒，在“河長制”、水十條的“末位公示”、住建部的信息公開措施等各種高壓政策下，如果社會資本所實施的黑臭水體治理工程未達到效果，2017年和2020年的兩次大考不能及格，必然會帶來政府付費的延遲和扣減，而隨后傳導到金融機構的應收賬款的安全。因此，簡單的類似投融資平臺模式的放款習慣已經不適用現在的PPP項目，金融機構應該對社會資本類的環保公司的技術實力和口碑有充分的了解，對其所參與的項目的流程規范性、方案科學性和協議的嚴謹性充分調研，才能確保貸款資金的安全。
最后，這些海綿城市和黑臭水體PPP項目，以及財政部聲稱的2017年開始將強制實施污水處理和垃圾焚燒的PPP的舉措，都在深度改變城市污水處理和環保的產業格局。各地政府所控制的傳統水司如何生存和抓住機會實現自身發展？各類中小環保技術企業（民企居絕對優勢）如何與國企巨頭和上市公司展開合作？傳統的水務投資公司（E20環境產業地圖的A方陣，比如北控水務、首創股份等）如何在與中央企業工程公司和園林上市公司的競爭中守住自己的優勢陣地？各類環保技術的應用和百花齊放如何能夠達到環境效果的最終改善和生態化的目標？被定位為戰略新興產業的節能環保行業中，城市水環境相關的部分作為最有可能培育出最多的百億級公司的子領域，能夠達成國家所期許的產業發展目標嗎？而產業的發展又如何與城市的發展和供給側改革所帶來的經濟轉型相生相容？這些從產業端應對“水十條”下黑臭水體治理所進行的探索和思考，是E20環境平臺最關注的問題。
來源：城鄉建設雜志 時間：2017年2月版
編輯： 李曉佳
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
Copyright ? 2000- https://www.h2o-china.com All rights reserved. 中國水網 版權所有
傳真：010-88480301 E-mail：hjf@e20.com.cn
京ICP備10040015號-13 查論文 
京公網安備：11010802035285
本站常年法律顧問：北京市康達律師事務所劉文義律師