【快評】財金[2016]91號文：關于“三”的故事

“三”，在漢語語境里是個特殊的數字：孩子三歲準備上幼兒園，從此開始漫漫課桌路;三國演義里面的合縱連橫的智慧，不同利益主體間的糾葛又體現了微妙的穩定性(三條腿的凳子才立得住);三體迷們知道“三”所代表著規律不可預知;今天的財政部第三批項目的釋放，代表著PPP的三個P一起走過三年之際，應該是上面這些話題的哪個呢?

一、三歲該上幼兒園

PPP2.0版的第三年接近年終，從三年前的微微細雨，到今天萬億規模的財政部示范項目中已經有大批落地(近日PPP中心代表團在世行宣布的數據高達1.2萬億，我個人覺得，考慮到地方政府、社會資本和金融機構三方的實際水平和能力，這個比例其實已經很高足以很令人滿意了)，甚至近期股市終于以此為題掀起了一浪小高潮，此時的中國PPP，已經可以說開始該上幼兒園了。幼兒園之后和之前差別是什么?是生活基本能力的一定程度的自立、自律和自省。而之所以能做到這一點，靠的是幼兒園所開始為幼兒帶來的“規則”。

伴隨著三批示范項目的大蓋揭開，地方政府、社會資本和金融機構這三方終于可以在各種催生、誘導和輔助下，開始漸漸跳起來一套三人舞。背后依然急需跟上的是，規則中最重要的重頭，PPP的相關法律依然在法制辦、發改委、財政部這PPP立法新“三體”中不知道何時能落地;但從這第三批項目評審的情況來看，值得肯定的是，看似依然笨拙但還是漸漸得到貫徹的各項部委操作流程，在提升項目質量、規范性和公開公平性方面，在逐步發揮著作用。

二、三國

說到發改委和財政部之間的PPP故事，不由想提起，在今年實際到地方評審PPP項目方案的體驗來看，地方政府、發改委、財政部這三方中，地方政府絕對是個睿智務實的主，在后兩者一起發力的PPP流程之間游刃有余，而且地方財政局和地方發改委緊密團結共同努力，使項目流程在這方面走得順風順水，基本沒有構成PPP項目落地的實質障礙。

又回到前面所說的，地方政府、社會資本和金融機構，這三方之前，情況又復雜了點，筆者最擔心的，就是現在紛紛議論的PPP項目簡單工程化、隱形BT化(程序上未必能看出來啥)和高度杠桿化的三個主要危險。在這個三國演義中，資產荒背景下，金融機構企圖依賴央企和地方政府支付信用找到安全投資的出口，某些工程類社會資本公司企圖加著杠桿在工程利潤中掙到足夠銀兩而脫身，地方政府則是一貫的追求開辟融資通道卻忽視高成本風險。

從大處看，本次財政部第三批示范項目的評審過程也是在致力避免上述問題。PPP項目按性質還是可以分為三大類：在這批示范項目中我們依然可以看到完全靠經營性(使用者付費)的項目占比還不夠多(真正像燃氣那樣的地方有能力直接操作的好項目當今的地方政府早就選擇資本運作去了)，而據介紹園區PPP是本次示范項目的難得亮點---地方政府在這方面能力不足，所以體現了PPP的價值點：發揮社會資本的能力和對政府效率的提高，某些項目也幾乎擺脫了財政補貼的依賴，在這類項目中，我所擔心的工程化BT化問題的基礎有可能可以不存在。

退而求其次，經營性不足，需要財政補貼來運轉，但項目的運營要素還能夠占主導的項目，在本次評選中也是關注點，比如高速公路、地鐵等，也能挖掘到一定的PPP的價值亮點，雖然經營性稍顯不足，但好在運營屬性不缺，可以比較容易地設計出體現PPP的運營績效考核的模式。當然，這些項目的市場經營空間依然需要得到充分的研究評估，財政托底給帶來的地方財政負擔是應該被關注的重點。

最后，作為地方政府高漲的融資需求的必然，也包括國家對地方政府落實責任的要求，示范項目中有大量的PFI項目(比如水十條刺激下的黑臭水體治理和海綿城市)，這類經營性和運營性都不容易設計的項目，績效考核會變成最后一道防線，否則前述風險就會出現。

三、三體

話說市場上誰也不是傻子，有時候也可以樂觀一些，地方政府、社會資本和金融機構這三方自然會在市場的運轉中逐步成熟和進步。那么個人最擔心的，還是大家的老生常談，國務院(含法制辦)、發改委、財政部這個三體，在分工合作和PPP立法方面如何往下走。從第一次的粗暴分割特許經營與PPP，到第二次的簡單分割基礎設施和公共服務，再到近期第三次傳聞的直接劃分領域(這次示范項目的分別推進，倒是看不出來劃分的效果)，雖然越來越看上去清晰了，卻忽視了PPP的穩健落地和長久發展確實離不開發改委和財政部各自所在責權范圍內的合力，比如前者的基礎設施投資管理和公共服務價格機制建設，和后者的地方債務控制和財政預算機制建設。除了立法這組三體以外，另一組機構與發改、財政的三體合作運轉也十分重要，那就是在PPP的推進中的各專業分管部委，在其所分管的公共服務方面的發展的頂層結構設計和細節研究中的深度參與十分重要，PPP的順利推進離不開分行業分領域的深度演進。

言歸正傳，示范項目本身的意義，就是通過信息披露、經驗交流和案例剖析，能夠逐步提高各方能力和項目品質(咨詢公司畢竟是過客，地方政府、社會資本和金融機構這三方還是PPP大戲中的三個主角)，因此，拋開前文所述這些對PPP目前不夠成熟的各種擔心，從促進信息公開和經驗交流角度來看，推進PPP的項目示范對促進這個領域的成熟很有意義。回想之前的各地投融資平臺基建融資的傳統模式去對比，就與之相關的政府治理的信息公開方面，通過信息庫和示范項目所發揮的進步作用是明顯的。

關于聯合公布第三批政府和社會資本合作示范項目加快推動示范項目建設的通知

財金[2016]91號

各省、自治區、直轄市、計劃單列市財政廳(局)、教育廳(局)、科學技術廳(局)、工業和信息化廳(局、委)、民政廳(局)、人力資源社會保障廳(局)、國土資源廳(局)、環境保護廳(局)、交通運輸廳(局、委)、水利廳(局)、農業廳(局)、商務廳(局)、文化廳(局)、衛生和計劃生育委員會、體育局、林業局、旅游局、能源局、鐵路監督管理局、民用航空局，新疆生產建設兵團財務局、教育局、科技局、工業和信息化委員會、民政局、人力資源社會保障局、國土資源局、交通局、水利局、農業局、商務局、衛生局：

為進一步推進政府和社會資本合作(以下簡稱PPP)工作取得實質性進展，發揮示范項目引領作用，調動社會資本參與積極性，財政部會同相關部門聯合啟動了第三批政府和社會資本合作示范項目申報篩選工作。現將評審結果及有關事宜通知如下：

一、經有關省、自治區、直轄市、計劃單列市和部委推薦及專家評審，現確定北京市首都地區環線高速公路(通州—大興段)等516個項目作為第三批PPP示范項目(詳見附件)，計劃總投資金額11,708億元。

二、示范項目所在省、自治區、直轄市、計劃單列市財政部門和相關行業主管部門要高度重視，密切協作配合。按照國務院和財政部等部門出臺的相關制度文件要求，依法擇優選擇社會資本，鼓勵同等條件下優先選擇民營資本;規范推進項目實施，落實示范項目責任制，建立對口聯系和跟蹤管理機制，確保示范項目實施質量。

三、各級財政部門要切實履行財政管理職能，積極為項目加快落地創造條件。要做好物有所值評價和財政承受能力論證工作，優化工作流程，提高效率;因地制宜給予前期費用補助、以獎代補等資金支持，協調推動示范項目與中國政企合作投資基金進行合作對接;會同有關部門統籌安排財政資金、國有資產等各類公共資產和資源，完善項目回報機制，激發社會資本參與熱情。

四、各級財政部門要會同相關行業主管部門按照“又快又實”的示范項目管理要求，積極推動示范項目按期落地。第一批示范項目應于2016年底前完成采購，第二批示范項目應于2017年3月底前完成采購，逾期未完成采購的將調出示范項目名單;第三批示范項目原則上應于2017年9月底前完成采購。財政部將通過PPP綜合信息平臺加強對示范項目實施進度的動態跟蹤，適時對外公布示范項目相關材料和信息，會同相關行業主管部門加強對示范項目的指導和監督。中央財政將對符合條件并完成采購的示范項目及時安排以獎代補資金。

五、PPP項目用地應當符合土地利用總體規劃和年度計劃，依法辦理建設用地審批手續。在實施建設用地供應時，不得直接以PPP項目為單位打包或成片供應土地，應當依據區域控制性詳細規劃確定的各宗地范圍、用途和規劃建設條件，分別確定各宗地的供應方式：

(一)符合《劃撥用地目錄》的，可以劃撥方式供應;

(二)不符合《劃撥用地目錄》的，除公共租賃住房和政府投資建設不以盈利為目的、具有公益性質的農產品批發市場用地可以作價出資方式供應外，其余土地均應以出讓或租賃方式供應，及時足額收取土地有償使用收入;

(三)依法需要以招標拍賣掛牌方式供應土地使用權的宗地或地塊，在市、縣國土資源主管部門編制供地方案、簽訂宗地出讓(出租)合同、開展用地供后監管的前提下，可將通過競爭方式確定項目投資方和用地者的環節合并實施。

PPP項目主體或其他社會資本，除通過規范的土地市場取得合法土地權益外，不得違規取得未供應的土地使用權或變相取得土地收益，不得作為項目主體參與土地收儲和前期開發等工作，不得借未供應的土地進行融資;PPP項目的資金來源與未來收益及清償責任，不得與土地出讓收入掛鉤。

六、按照“能進能出”的示范項目管理原則，對不具備繼續采取PPP模式實施條件的第一批和第二批部分示范項目予以調出，包括：天津新能源汽車公共充電設施網絡項目、南京市垃圾處理設施項目、渭南市主城區集中供熱項目和蘭州市軌道交通2號線一期工程項目。

財政部 教育部 科技部 工業和信息化部 民政部 人力資源社會保障部

國土資源部 環境保護部 交通運輸部 水利部 農業部 商務部

文化部 衛生計生委 國家體育總局 國家林業局 國家旅游局

國家能源局 國家鐵路局 中國民用航空局

2016年10月11日

附2：第三批政府和社會資本合作示范項目名單

（發布時間：2016年10月13日 作者：薛濤）

編輯： 李曉佳