時間： 2016-05-31 09:51
來源： 中國經濟導報
作者： 陳陽
環境污染第三方治理未來一段時間內將有范本可循。
近日，國家發展改革委環資司根據《國務院辦公廳關于推行環境污染第三方治理的意見》，就《環境污染第三方治理合同（示范文本）》（下稱《合同（示范文本）》）向社會公開征求意見。
據悉，《合同（示范文本）》征求意見截止日期為2016年6月3日，包括建設運營和委托運營兩種模式。
其中，建設運營模式包含內容較多。主要為由甲方排污單位授權乙方環境服務公司采用特許經營方式，為甲方項目的配套環保工程進行建設、運營和管理。乙方收益在特許經營過程中，因環保設備運行而獲得的，由甲方支付。
委托運營模式中，甲方排污單位將項目的環保設施運行、檢修和運行維護等相關工作委托乙方環境服務公司完成。合同價格為乙方運行、檢修和運行維護等相關工作年承包費用，由甲方支付。
采訪中，業內人士一致評價《合同（示范文本）》的出臺，彰顯了國家推行環境污染第三方治理的決心，并進一步明確了環境污染第三方治理的內涵邊界。但就合同文本內容，也存在進一步完善的空間。
初衷：搞好治污工作
環境污染第三方治理是排污者通過繳納或按合同約定支付費用，委托專業環境服務公司進行污染治理的治污模式。
記者了解到，在發達國家的環境污染治理中，環境污染第三方治理的比重占到45%左右。“相比之下，我國的第三方治理比重較低，尚處于環境污染第三方治理市場發展的初期階段，《合同（示范文本）》無疑是頂層設計逐步落地的重要舉措之一，有助于推動環境污染第三方治理的快速發展。”濟邦咨詢總經理徐玉環在接受中國經濟導報記者采訪時如是說。
中投顧問環保行業研究員侯宇軒在接受中國經濟導報記者采訪時透露，《合同（示范文本）》是國家出臺環境污染第三方治理的頂層設計，對推動環境污染第三方治理起到積極作用。“通過采取合同的形式限定第三方治理過程中雙方權責，能夠促使其朝著規范化、法治化方向發展，同時也為第三方治理行業發展提供良好環境。”
“2015年1月14日發布的國發69號文《關于推行環境污染第三方治理的意見》中未能將環境污染第三方治理和政府采購環境服務以及環境BOT、PPP模式作出明確區分。《合同（示范文本）》主要針對工業治污領域，某種程度上是對環境污染第三方治理相關概念內涵的明確。”北京大學環境學院E20聯合研究院副院長薛濤對此感到欣慰。
文本僅作為參考而不應生搬硬套
然而，對于這樣兩份文本，業內人士表示，未來還有不少需要完善的空間。
薛濤在接受中國經濟導報記者采訪時表示，就《合同（示范文本）》細節內容來看，針對部分行業匹配度較高，但不一定適用于全部工業領域。
“不同的行業有各自的特點，哪怕是細分行業之間也存在著不可忽視的差異性，用一份《合同（示范文本）》來囊括所有的工業類型不太現實，這會降低合同的實用性、增加操作難度，不利于《合同（示范文本）》的推廣與落實，所以應該遵循行業差異性，分行業再出臺具體的指導意見或者方針。”侯宇軒如是說。
為避免各地奉示范文本為“標尺教條”增強文本的適用度，徐玉環建議，在示范文本前加一個聲明，聲明本文本僅可作為做同類項目的參考文本，提倡在簽訂合同時還應聘請專業第三方服務機構，針對項目特點及委托方的需求等進行差異化條款設計。
“通讀完整個文本，容易產生錯覺，是拿了一份政府授權的特許經營合同來約定排污企業和環境服務公司之間的主要權利及義務關系，如在建設運營模式下的示范文本，約定了特許權、特許范圍、特許的獨占性等，用詞容易讓人誤以為此合同是政府方或政府方授權的主體和社會資本之間帶有行政授權和民事合同雙重性質的合同關系，未能很好體現本示范文本的合作雙方是兩個平等市場主體之間的合作。建議未來在合同條款約定及表達措辭等方面都能有所調整，更好指導實踐。”有著多年特許經營項目經驗的徐玉環感慨說。
薛濤則明確表示，文本中應注意使用“特許經營”這個詞匯。“在中國，特許經營已和PPP緊密聯系在一起，而且國家發展改革委法規司針對PPP的特許經營立法也在進程中。基本邏輯指的就是政府公共服務的外包，而在工業第三方治理中應用特許經營的概念則容易產生混淆。”
績效考核未來有待明確
徐玉環表示，在環境污染第三方治理中，一個核心的問題就在于績效考核。“績效考核關系到治理效果達標與否以及相關的付費問題。”
記者注意到，在建設運營模式中，有關于計價方面，《合同（示范文本）》是這么描述的：依據不同的項目特點進行計價，如對于廢水處理，可按“收益=處理成本×流量”進行計算。
“就廢水而言，如果僅按照收益=處理成本×流量來計算，有些過于簡單粗暴。僅關聯財務及數量指標，收益及付費沒有和治理效果有效關聯，如未有效考慮廢水種類及處理難度，以及去除率、達標率等重要的綜合性指標。倘若按這個來作一刀切的考評，很容易出現治污企業鉆空子的現象，反而容易導致治理不達標。”徐玉環表示。
徐玉環建議，《合同（示范文本）》應該有一些主要的績效指標，而且這些指標也需要根據不同行業和不同污染物類型等進行差別約定。否則在操作中容易流于形式。
“還有一個問題，《合同（示范文本）》里不少條款的約定過于細節和絕對，缺乏彈性空間和調整機制。”徐玉環如是說。
徐玉環舉例說，在委托運營模式中，在崗位及定員上等皆有明確的約定，如約定運營人員多少人、部門主任多少人等等。而其實在環境污染第三方治理中，崗位設置及人員要求會因行業及項目治理需求的不同等存在較大差異而我們知道治理效果如何和單純的人數及崗位設置之間并無一一對應的關系，所以目前的約定未免有些令人費解。環境污染第三方治理建議是以最終治理效果為目標導向，輔以過程監管、保障手段的落實等，此可能是更為有效的安排。另外，目前的示范文本有不少細節方面的詳細的刻板的約定，是否妥當，值得商榷，建議示范文本僅明確適用情形及機制安排等，留有一定的彈性空間。“這些條條框框的東西應該交由合同雙方在單個項目的合同文本中作約定，在示范文本中連違約金的金額都約定清楚，給人感覺就是示范文本失了分寸，把該給的合同雙方之間的自由談判空間給堵住了，反而不利于項目落地及推進。”
另外，徐玉環也指出，環境污染治理的績效考核指標也不應一成不變，在示范文本中應該有一個動態的績效調整機制，包括績效指標的調整、權重調整等的安排，動態調整周期及觸發機制等也可在示范文本中作原則性說明。
權責問題應繼續明晰
一直以來，在環境污染第三方治理中，一個令業內頭痛不已的問題就在于排污企業和治污企業之間的責任邊界的劃分。但在《合同（示范文本）》中，有關兩者之間的權責劃分的內容過于模糊，有待于進一步明確。
“在現實中，經常會出現治理不達標的現象。這時候排污企業和治污企業經常出現‘公說公有理，婆說婆有理’的現象。排污企業認為，它已經將污染治理外包給治污企業了，那么如果不達標治污企業應承擔責任。而治污企業又認為，排污企業在實際操作中并沒有嚴格按照合同執行，因此需要承擔責任。”薛濤如是說。
“有人認為，如果治污責任不能通過第三方治理來轉移，擔心工業企業沒有動力外包污染治理服務，但我并不認同。第三方治理的動力應來自專業化分工的內在需求，這其中的根本動力是來自環保監管的落地。另一方面，如果任由排污企業將污染責任轉嫁到規模小很多的治污企業頭上，會帶來很多無法追責的環境污染風險的出現。因此找第三方治理污染并不意味著污染責任的轉移，而這應該在《合同（示范文本）》中予以明確說明。”薛濤指出。
薛濤認為，按照“誰污染誰負責”的原則，一旦出現排放不達標的現象，應首先追究排污企業相關責任。而排污企業可以根據具體的合同說明，來對治污企業進行違規行為的追責。
薛濤強調，在《合同（示范文本）之外，應該有關于權責關系相應的指導意見，“應該在具體合同中確定進入污染處理設施的污染物的種類和濃度，如果發生了治污不達標，可以將合同中規定的指標以及實際進入排污設施的污染物指標進行對比，來確定排污企業是否可以追究治污企業的責任。”
（來源：中國經濟導報 作者：陳陽
標題：專家辯析環境污染第三方治理文本：績效考核、權責問題成焦點
發布時間：2016年5月27日）
編輯： 李曉佳
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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