專訪薛濤評發(fā)改特許經(jīng)營再規(guī)范：劍指天價特許經(jīng)營權(quán)亂象

12月24日，國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作新機(jī)制項目規(guī)范實施工作的通知》，明確不得以盤活存量資產(chǎn)為名，將特許經(jīng)營模式異化為地方政府、地方國有企業(yè)或平臺公司變賣資產(chǎn)、變相融資的手段，嚴(yán)禁在盤活存量資產(chǎn)過程中新增地方政府隱性債務(wù)等各類風(fēng)險。

E20研究院執(zhí)行院長、湖南大學(xué)兼職教授薛濤接受《華夏時報》采訪談到，發(fā)改委出臺《通知》的意圖，就是不希望這些盤活存量資產(chǎn)的輕資產(chǎn)或虛擬資產(chǎn)項目，以“特許經(jīng)營”模式為名，行變賣資產(chǎn)、變相融資之實，反而會沖散特許經(jīng)營項目的規(guī)范度。

臨近2024年歲末，在115號文出臺一年多以后，發(fā)改委再次發(fā)文對政府和社會資本合作的新機(jī)制進(jìn)行規(guī)范。

12月24日，國家發(fā)展改革委辦公廳發(fā)布了《關(guān)于進(jìn)一步做好政府和社會資本合作新機(jī)制項目規(guī)范實施工作的通知》（下稱《通知》），明確不得以盤活存量資產(chǎn)為名，將特許經(jīng)營模式異化為地方政府、地方國有企業(yè)或平臺公司變賣資產(chǎn)、變相融資的手段，嚴(yán)禁在盤活存量資產(chǎn)過程中新增地方政府隱性債務(wù)等各類風(fēng)險。

近年來，特許經(jīng)營領(lǐng)域發(fā)生的多起爭議事件，往往都與出讓虛擬的特許經(jīng)營權(quán)有關(guān)。例如，2023年廣西南寧“天價停車費”事件中，停車管理公司依靠政府轉(zhuǎn)讓的道路停車位泊位經(jīng)營權(quán)，將未來25年半的停車泊位費質(zhì)押給兩家銀行，獲得了72億元融資；今年11月，山東省濟(jì)南市平陰縣出讓低空經(jīng)濟(jì)特許經(jīng)營權(quán)，以9.24億元的價格，把“天”賣了30年。

“這次政策的收縮，主要就是強(qiáng)調(diào)地方政府不要隨便去搞‘特許經(jīng)營權(quán)’。” E20研究院執(zhí)行院長、湖南大學(xué)兼職教授薛濤向《華夏時報》記者表示，部分地方政府為了融資，利用低空經(jīng)濟(jì)、垃圾回收、數(shù)據(jù)資產(chǎn)、智慧停車等輕資產(chǎn)項目的特許經(jīng)營權(quán)套現(xiàn)，并不符合傳統(tǒng)的基礎(chǔ)設(shè)施特許經(jīng)營的概念。這與特許經(jīng)營PPP的目標(biāo)是完全背離的。

一位不愿具名的垃圾處理業(yè)內(nèi)人士也告訴《華夏時報》記者，一些地方以特許經(jīng)營為幌子，把項目包裝成特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓，但實際上并不是真正的特許經(jīng)營。這些項目基本是政府平臺公司中標(biāo)，然后打包去銀行貸款，事實上增加了政府隱性債務(wù)。

01糾偏“天價”特許經(jīng)營權(quán)

《通知》指出，市場化程度高的商業(yè)項目和產(chǎn)業(yè)項目，以及沒有經(jīng)營收入的公益項目，不得采用特許經(jīng)營模式。路側(cè)停車服務(wù)、垃圾清運(yùn)服務(wù)等不涉及固定資產(chǎn)投資項目的經(jīng)營權(quán)或收費權(quán)轉(zhuǎn)讓等，不得采取特許經(jīng)營模式。

這一要求的背景是，近年來，地方政府“天價”轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)的事件屢見報端。除了上述廣西、山東的項目以外，貴州省貴陽市也在10月底發(fā)布了一個30億天價的垃圾分揀及再生資源循環(huán)利用項目，特許經(jīng)營期30年。

為何地方政府偏愛轉(zhuǎn)讓特許經(jīng)營權(quán)？以廣西南寧“天價停車費”事件為例。2023年年中，南寧當(dāng)?shù)赝＼囀召M貴的問題成為網(wǎng)絡(luò)熱點，臨時停車一天需要繳費上百元。細(xì)究原因后發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)卣讶惺召M類道路停車資源打給國資控股的南寧市慧泊停車場服務(wù)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)運(yùn)營，該公司一方面通過質(zhì)押特許經(jīng)營權(quán)從銀行獲得了72億元估值，另一方面還與南寧市青秀區(qū)人民法院簽訂《合作備忘錄》，對“惡意逃費欠費”的車主通過司法訴訟方式進(jìn)行追繳。最終，當(dāng)?shù)囟嗝媸赂刹勘幻饴殻?人因嚴(yán)重違紀(jì)被調(diào)查，南寧市市長侯剛還在新聞發(fā)布會上向廣大人民群眾鞠躬道歉。

而此次《通知》的發(fā)布，主要的目的之一就是要堵住“特許經(jīng)營權(quán)”這個窟窿。薛濤指出，類似收停車費的項目也許不需要基建，在馬路上畫一畫線就開始收錢了。而115號文主要涉及的是基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)投資，發(fā)改委出臺《通知》的意圖，就是不希望這些盤活存量資產(chǎn)的輕資產(chǎn)或虛擬資產(chǎn)項目，以“特許經(jīng)營”模式為名，行變賣資產(chǎn)、變相融資之實，反而會沖散特許經(jīng)營項目的規(guī)范度。

也是因此，在115號文鼓勵符合條件的國有企業(yè)通過特許經(jīng)營模式規(guī)范參與盤活存量資產(chǎn)后，《通知》通過“規(guī)范盤活存量資產(chǎn)”一條打了補(bǔ)丁，改為要“優(yōu)先支持民營企業(yè)通過特許經(jīng)營模式參與盤活存量資產(chǎn)項目，鼓勵符合條件的國有企業(yè)規(guī)范參與不涉及新建和改擴(kuò)建的盤活存量資產(chǎn)特許經(jīng)營項目”。

02杜絕通過拍賣套現(xiàn)

而另一個值得關(guān)注的重點，就是《通知》專門提出不得采取拍賣等方式選擇特許經(jīng)營者，這一點在業(yè)內(nèi)人士中間引發(fā)了較高的關(guān)注。

薛濤對本報記者解釋，特許經(jīng)營權(quán)的估值本身是按資產(chǎn)定價的客觀估值做基礎(chǔ)，由社會資本競爭水價，因此政府可以在拿到資產(chǎn)評估對應(yīng)的轉(zhuǎn)讓價款外，獲得較低的水價，這種方式地方政府無法額外套現(xiàn)，還降低了未來支付壓力。但如果反過來操作，先確定一個水價，再讓社會資本來競爭轉(zhuǎn)讓價款孰高孰低，或者類似的在資產(chǎn)評估值上額外附加所謂污水特許經(jīng)營權(quán)價值，再進(jìn)行拍賣，結(jié)果就大不同了。這些方式就有可能再額外多賣幾個億，但實際上為未來的政府支付帶來額外負(fù)擔(dān)，其實也會涉及隱性債務(wù)風(fēng)險。因此《通知》在基礎(chǔ)設(shè)施存量轉(zhuǎn)讓的過程中，把“拍賣”這個口子事先堵掉，主要就是為了防止過高溢價的出現(xiàn)。

除了基礎(chǔ)設(shè)施項目以外，上述非基礎(chǔ)設(shè)施的輕資產(chǎn)項目，由于沒有資產(chǎn)可以估值，很多也會采取拍賣的方式，最終接盤的往往都是地方國企。“地方國企資信良好，拿到這個項目就去從銀行貸款，風(fēng)險極大。”他指出，實際上這些虛擬資產(chǎn)，包括低空經(jīng)濟(jì)、智慧停車等等，并不是財政擔(dān)保的，反而都是使用者付費的。而那些真正的使用者——例如無人機(jī)使用企業(yè)、私家車車主——所能支付的費用，往往根本無法撐起動輒幾十億元的估值。

薛濤強(qiáng)調(diào)，無論是某種與政府付費無關(guān)的高風(fēng)險或者高溢價的虛擬權(quán)益轉(zhuǎn)讓，還是將某類特許經(jīng)營資產(chǎn)刻意溢價出讓，看現(xiàn)象往往都是本地國企受政府指令來接盤，再盡力找銀行去融資付給政府。這類特許權(quán)項目，絕大部分其實并沒有外來的社會資本敢于接盤，因為高溢價或者高風(fēng)險的特許“權(quán)”項目背離了市場邏輯。

在11月8日舉行的全國人大常委會辦公廳新聞發(fā)布會上，財政部部長藍(lán)佛安強(qiáng)調(diào)，要將不新增隱性債務(wù)作為“鐵的紀(jì)律”，持續(xù)加強(qiáng)預(yù)算管理，督促地方依法合規(guī)建設(shè)政府投資項目。并強(qiáng)化收集新增隱性債務(wù)線索，及時掌握違規(guī)舉債新手段、新變種，推動監(jiān)管從事后“救火補(bǔ)漏”向事前“防患于未然”延伸，嚴(yán)格落實地方政府違規(guī)舉債問責(zé)制。

編輯： 李丹