時間： 2024-01-25 10:10
來源： 中國環境
作者： 中環報記者劉良偉
污水處理收費政策一直是業內人士關注的焦點問題之一。近日發布的《中共中央 國務院關于全面推進美麗中國建設的意見》提出，落實污水處理收費政策，構建覆蓋污水處理和污泥處置成本并合理盈利的收費機制。
與此同時，國家發改委、住建部、生態環境部不久前聯合印發的《關于推進污水處理減污降碳協同增效的實施意見》(以下簡稱《實施意見》)也釋放了重要信號——推動建立污水處理服務費與污水處理廠進水污染物濃度、污染物削減量、出水水質、污泥無害化穩定化處理效果掛鉤的按效付費機制。
由“按量付費”向“按效付費”轉變，被業界廣泛關注。其原因是什么?落地的難點在哪?記者采訪了相關專家，對此進行深入解讀。
01 為什么要推動建立“按效付費”機制?
當進水BOD濃度低于50mg/L和達到150mg/L時候，如果污水處理廠面臨的是同樣的處理單價，處于污水處理鏈條上的各方，會有動力去提升污水濃度嗎?
有專家認為，“按效付費”就是要實現“效”的貨幣化。污水處理企業可以提供更高品質的水，但這會增加成本。誰來承擔這部分成本?“效”的貨幣化有助于解決這個問題。
中國城市規劃設計研究院副總工程師，中規院(北京)規劃設計有限公司生態市政院院長，教授級高級工程師王家卓告訴記者：“在污水處理收費和付費方面，我國很多城市普遍存在兩個問題。一是污水收費價格無法涵蓋污水處理和污泥處置成本，不少城市甚至還低于國家提出的最低標準。尤其是在近些年各地紛紛實施污水廠出水提標改造后，收費單價和城市對污水處理的付費單價之間的差值就更大了。另一個問題就是向污水處理企業付費的方式和依據上，各地基本都采用了按照處理污水量付費的方式，一些進水污染物濃度不同的污水處理廠可能面臨同一單價，顯然進水濃度較低的污水處理廠經濟效益就差很多。加之大部分城市都處于污水處理廠和污水管網分開運營管理狀態，污水處理廠沒有能力、更沒有動力來提升污水濃度。因為濃度提升后，污水量就會減少，在按水量付費的模式下，顯然污水處理廠就會“吃虧”。近些年，我國提出要探索和推廣按照污水處理廠進水污染物濃度、污染物削減量等支付運營服務費，這對于解決當前污水處理面臨的問題來說，是重大的機制創新。
山西省城鎮排水專業委員會專家委員郝曉光告訴記者：“以往的考核簡單地依據處理水量進行付費，對污水處理廠的污染物負荷沒有進行考核計量，導致在污水收集率高、進廠污水濃度高的地區，污水處理廠處理的難度大、投入大，但是付費方面并沒有針對性的補償;在污水收集率低、進廠污水濃度低，污水處理廠處理難度小、投入小的情況下，付費沒有適度核減，從而導致地方政府為沒有達到的環境效益買單，造成政府的資金無端浪費。引入‘按效付費’機制，可以有效地改善現階段的付費困境，真正獲取環境效益，實現雙贏。”
“成都等地已經在實踐‘按效付費’了，其基礎是管網相對較好，從而使得污水量相對下降。考慮到污水處理廠的效率比較高，換成按效付費，雙方都合適。”E20環境平臺執行合伙人、E20研究院執行院長薛濤說。
02 廠網分離，不利于污水廠按效付費
管網問題是我國污水處理的短板之一。管網不完善容易導致兩個問題出現，即該收的水沒收進來，不該收的水卻收進來了。專家介紹，我國不少城市生活污水處理廠處理的是稀釋后的污水，大量外來水(地下水、河湖水、山泉水、施工降水、雨水等)進入管網。一些城市進廠處理量遠高于用戶排放的污水量，這在一定程度上加劇了污水處理入不敷出的問題。
王家卓特別強調，就我國排水管網而言，好不好、效能高不高是當前最關鍵的問題。我國污水管網歷史欠賬較多，很多處于坍塌、破裂等不健康運行狀態，不能正常發揮排放和轉收的功能，影響了污水收集處理效能。此外，“運動式”雨污分流也帶來很多問題。不少城市在轟轟烈烈的雨污分流運動后，管理并沒有跟上。理想中的雨水管和污水管這兩套排水管網，在實際運行中變成了兩套合流制管網，因為雨水管里混接了污水管，污水管里也混接了雨水管。
除了管網本身的問題外，“廠—網—河(湖)”一體化也是“按效付費”落地的前提條件之一。《實施意見》鼓勵污水處理標桿廠實施“廠—網—河(湖)”一體化專業化運行維護。
王家卓告訴記者：“如果排水管網不是污水處理廠建的，也不是他們負責的，容易導致責任邊界不一致。污水處理廠會認為，我們也不想進水污染物濃度那么低，太低了運營中還要花更多錢來增加碳源，但管網不歸我管，所以進水濃度低不是我的錯，不能因此扣我的錢。如果廠網一體的話，就可以考核BOD進水濃度、出水濃度、污染物削減量等，付費就可以有所差異。各地可以探索具體的考核方法，但不是所有地方都具備立馬推行的條件。廠網分離的情況下顯然是不現實的。目前，我國很多地方都在積極推進廠網一體，預計未來隨著一些污水處理廠特許經營合同到期和地方政府決心的增大，能夠實施廠網一體的地方會越來越多，實現按照污染物濃度和污染物削減量等因素付費的條件也會更加具備。”
03 和現有的BOT/PPP項目如何銜接?
政策的銜接問題是專家普遍認為的第二個難點問題。
薛濤告訴記者：“除了管網問題，‘按效付費’還面臨一個難點，就是和特許經營的BOT模式沖突。原來確定的一些污水處理領域的BOT項目總體是按水量結算的，大部分還依據保底水量付費。污水輸送是由管網承擔的，這和在廠區運行BOT的社會資本沒有什么關系，是在其能力范圍以外的。除了受制于管網的水量，濃度也不是社會資本關心的，甚至進水濃度越低，運營成本也會越低，越有利于BOT企業盈利。所以，即使是管網送來很多雨水，污水處理廠也得處理。所以，‘按效付費’的前提是廠網一體化的整體效益推進。對于BOT企業來說，排水管網不在我手里，如果用‘按效付費’約束我，我也有勁使不上。這樣在激勵機制上就存在偏差。目前，政府并不會(也缺乏財力)把BOT模式的項目‘都’收回來，而且總體而言，BOT項目的運營效率通常比三、四線小城市污水處理廠的效率要高一些。在這種情況下，就有通盤考慮和因地制宜的問題。‘按效付費’的落地將是一個很長的推進過程，在發達城市尤其是已經廠網一體化的城市可能更好推進一些。值得關注的是，部分發達城市在當前投融資形勢下，相對而言也有動力和財力提前收回特許經營的項目，形成廠網一體化。”
對此，王家卓也提到：“如果原來污水處理廠簽的合同是BOT或者PPP模式，都是受法律保護的，不能隨便改條件。”
04 “按效付費”機制和水價如何兼容?
在體系性兼容問題上，還要考慮“按效付費”和水價的關系。薛濤告訴記者，目前我國水價的測算就是按BOT項目的全成本來算的，往往就是按BOT項目的保底水量來算的。如果‘按效付費’不是按噸算錢的，但和老百姓收水費時還是按噸算，這兩個體系之間怎么折算呢?兩種費用的測算模型就不太兼容。
提到水價，一位水環境領域的資深專家分享了他在區域水資源綜合利用問題上的看法。比如在黃河流域，如果多利用再生水，就可以節約新鮮水資源。這就涉及兩種水資源的價格機制問題。“如果企業能夠方便、便宜地得到新鮮水資源，肯定就不會用再生水。二者有個價格平衡問題。是鼓勵先用再生水，再用新鮮水，還是鼓勵先用新鮮水，再用再生水，政策會發揮指揮棒的作用。如果污水處理廠提供了高品質的水，且這些水能夠被其他企業回用。那么，污水處理廠是不是應該有更高的收益?但如果污水被處理得很干凈，卻作為普通景觀水用了，水價自然就低，沒有太大收益，污水處理廠自然也要控制其綜合成本。因此，分質使用、梯級使用再生水，并帶來相應的回報，污水處理企業才會更有動力去提供高品質的水。
因此，專家表示，未來還有很多政策缺口，需要一一解決。
編輯： 趙凡
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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