時間： 2020-08-05 10:50
來源： E20研究院
作者： 薛濤
為深入貫徹落實習近平總書記關于加快補齊醫療廢物處置能力短板重要批示指示精神，積極發揮中央預算內投資引導作用，按照《醫療廢物集中處置設施能力建設實施方案》(發改環資〔2020〕696號)要求，近日，國家發展改革委下達中央預算內投資18.1億元，支持全國醫療廢物處置設施建設項目。
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2020年8月3日，國家發改委頒布了REITs試點申報細則，詳情請點擊國家發改委公眾號發布：“ 國家發展改革委辦公廳關于做好基礎設施領域不動產投資信托基金(REITs)試點項目申報工作的通知 ”，眾所矚目的詳細流程終于落地，作為一個在國內全新引入的金融產品，重大創新的意義自不待言，但是相關主管各方同時也是非常慎重的，文件出臺前深入各個行業進行了充分的調研和討論，結合不同領域的特點、現狀和國情都做了縝密的推演和分析，文件在這些細節上反復打磨，對于我國這樣一個中央政府在主導頂層改革和推動經濟發展方面作用巨大的體制特點下，每一份改革政策的出臺都需要十分慎重，這次REITs的兩份文件出臺的歷程做了很好的示范。
REITs在領域選擇方面是反復斟酌的，從筆者習慣的分類思維來看，第(四)款所聚焦的重點基礎設施行業，從其公共服務內在邏輯內涵大概可以分為兩大類，偏充分競爭的倉儲物流、數據通信的商業類型，和屬于公共服務類型的收費類交通設施和市政環保設施。前者的商業競爭屬性導致其一般不屬于PPP的內容。而后者，在文件第(四)款中所列的第2、3和4項，則屬于典型的市政公共服務類的項目，不但屬于PPP的范圍，更屬于特許經營的類型。
考慮到特許經營的使用在國內因為2014年PPP新政的推出而分為兩段，文件也對合規性要求予以了恰當的區分。2014年推進的PPP范疇內的非特許經營類的品種基本都不符合本次REITs的特征，按照我們E20研究院市政環保PPP分類理論整理的下表，也可以看出將大部分純政府付費的非特許經營的PPP(準確說是PFI)排除在本次REITs范圍之外的必要性，主要是PPP中的特許經營的部分項目適合REITs的范圍。可見，正如前文所述，強調運營屬性是國家發改委在推行PPP中的一貫堅持，所以無論PPP還是REITs都是主要針對特許經營的范疇。
所以，實際情況判斷來看，2014年以后的PPP雖然總金額很大，但項目中的特許經營項目總金額占比并不高，而滿足文件要求的不低于三年的運營期的比例會更低，因此相當一部分來自社會資本的第一批的申請項目將從2014年之前的傳統特許經營項目中產生。
除了區分2014年PPP新政前后的特許經營以外，其實對于REITs，區分特許經營的兩種不同形式也很重要。對于供水(包括供電、供氣類)、危廢等的直接向使用者收費的特許經營項目(a類PPP)，項目需求風險由社會資本承擔，REITs結構設計中需要著重以已運營的三年期為基礎判斷項目需求風險的穩定性;而市政污水和固廢處理的傳統特許經營項目，往往采取以保底量照付不議為結算模式，則更看重保底量和實際處理量之間的吻合性，以及政府付費的穩定性。值得一提的是，這類項目需要按穿透原則被歸為使用者付費，與前一類特許經營存在一定的區別，除了離不開一定的政府補貼，政府承擔主要的需求風險方面是兩種特許經營的最核心的差別。
值得一提的是，REITs并不限于PPP和特許經營范疇內的運營類項目，地方專營公司所運營的市政基礎設施資產也可以納入其范圍。所以下面所列的行業數據，是將兩者一并考慮在內的。
從行業角度來看，截至2018年年底，全國城市(含縣城)供水綜合生產能力約31237萬噸/日，供水水廠5344座(綜合生產能力指公共供水部分，不含自建設施);全國供水量為614.64億噸/年，水價按平均第一階梯水價2.06元/噸計算，全國水費約1266.19億元/年，目前市政供水領域的市場化率(即特許經營的比例)大概在20%左右。
根據住建部城市建設統計年鑒和E20研究院多年積累數據庫信息，截至2018年底，全國已形成的存量污水資產和存量生活垃圾焚燒資產(按已運營口徑測算)如下：
全國城市(含縣城)污水處理能力約19833萬噸/日，污水處理廠3955座，按照噸水投資額2500元估算，存量污水投資額約4958億;全國城市(含縣城)生活垃圾焚燒處理能力約41.1萬噸/日，生活垃圾焚燒廠399座，按照噸生活垃圾焚燒投資額50萬元估算，存量生活垃圾焚燒投資額約2055億。
此外，根據E20研究院環境產業戰略地圖劃分，A方陣(重資產環境集團;或稱為市場化投資運營企業)是環境產業市場化主力軍，環境產業市場化部分主要被A方陣企業所擁有;而B方陣(區域環境綜合服務集團)以平臺型國企為主力，按照是否上市又可劃分為平臺型上市公司和非平臺型上市公司，平臺型上市公司的項目因為已經納入上市公司報表中，也具市場化屬性，B方陣具有市場化屬性的資產比例相對較少，而非平臺型上市公司所擁有資產與政府所屬資產則代表完全非市場化部分。
根據E20研究院數據中心測算，截至2018年底，市政污水處理市場化率大約43%，按比例折算，也即A方陣企業所獲得市政污水存量資產大概約2132億，B方陣及政府所擁有的非市場化部分相應資產約2826億;生活垃圾焚燒市場化率約為80%，A方陣企業所獲得生活垃圾焚燒存量資產大約1644億，B方陣及政府所擁有的非市場化部分相應資產約411億。
2018年，全國危險廢棄物經營單位核準收集和利用處置能力達到10212萬噸/年;2017年全國工業危險廢棄物產生量為6936.9萬噸，2017年度資源回收利用量為4043.42萬噸，末端處置量為2551.56萬噸，約占34%;還有12%的危險廢棄物被貯存，貯存量為870.87萬噸。
基礎設施REITs試點聚集重點區域、重點行業和優質項目，公募REITs對項目資產持有者來說，可以實現出表融資、改善資本結構，市政和環境領域將受益于公募REITs，而公募REITs的收益率水平、底層資產原始權益人的主觀意愿和再投資能力、公募REITs發行費率和管理費率(含信息披露等)的高低，專項稅收優惠力度的大小都將對公募REITs的市場規模培育和市場活躍程度產生較大影響。本次文件在在REITs實操層面，發行流程、信息披露、監管以及相關的國資轉讓程序、稅收政策等都進行了進一步的細化和完善，相信對改革措施的順利落地將發揮持續的積極作用。
后疫情時代，固廢行業面臨困難亦面臨挑戰，滿載變數亦滿載機遇。各細分領域面臨著業務類型、區域布局、戰略決策等多重調整的需求，伴隨著疫情防控常態化的新要求，固廢綜合管理將迎來新升級。2020年8月10-11日，由E20環境平臺、上海環境集團股份有限公司、上海市環境工程設計科學研究院有限公司、上海環境衛生工程設計院有限公司、同濟大學環境科學與工程學院共同主辦的2020(第八屆)上海固廢熱點論壇將在上海舉辦，論壇以“后疫情時代 固廢綜合管理的全面升級”為主題，攜手固廢領域有重要或持久影響的各級政府主管部門領導、領跑企業、金融機構、行研機構及產業媒體代表，圍繞后疫情時代固廢產業的升級與突破進行探討與交流。我們真誠期待您的加入，讓我們凝神聚力，共克時艱，攜手突破“后疫情時代”的固廢新變局!
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編輯： 趙凡
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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