時間： 2019-03-06 11:39
來源： 項目管理評論
作者： 薛濤
和2013年以前的BOT及特許經營主要為單體項目不同，此輪PPP涌現出許多綜合捆綁打包PPP項目。捆綁類PPP項目涉及的合作內容多元、績效考核標準多樣、付費機制復雜，因此其項目在前期可行性論證上應當特別關注子項目之間的關聯性問題。
原則上，同類項目或上下游環節項目進行打包，能更順利落地;相反，無關聯度的捆綁打包，則可能導致很難找到合適的社會資本、績效考核難以操作、付費機制不易理順。我們對于非關聯打包有過批評。
項目捆綁的幾種情形
我們對財政部PPP綜合信息平臺中環保PPP進行分析，將捆綁類環保PPP項目歸為以下幾種情形。
1.同一類項目整體打包
比如，單個村鎮污水處理項目體量較小，單位運營成本高，很難吸引投資人，如將多個相鄰的村鎮污水項目進行打包，則整體上有更好的吸引力。
例如，財政部PPP示范項目——福建省龍巖市4個縣(區)鄉鎮污水處理廠網一體化PPP項目，將龍巖市新羅區、永定區、連城縣和武平縣4個縣(區)的鄉鎮污水處理廠及配套管網捆綁打包實施，共涉及31個鄉鎮，污水處理總規模約11萬噸/日，配套管網總長約190千米，項目總投資約6.72億元。
2.上下游環節的子項目打包
比如將城市道路清掃保潔、垃圾收運到垃圾處理這些環節整體打包為一個PPP項目，以便政府全流程監管，也有利于中標社會資本做全做強產業鏈。以財政部PPP示范項目——河北省滄州市下屬河間市環衛服務市場化項目為例，該項目一體化管理，提高河間市的整體市容市貌。
項目包括河間市環衛服務市場化和生活垃圾填埋場市場化兩個部分，其基本情況如下：前者為城區及周邊村莊的道路清掃保潔、生活垃圾的收運、公共廁所的管理和保潔，以及糞便抽運、垃圾中轉站的運營管理、冬季除雪鏟冰和各項應急保障;后者為第一生活垃圾填埋場的運營和未來第二生活垃圾填埋場的市場化運營。
3.鄰近子項目打包
以南寧市竹排江上游植物園段(那考河)流域治理PPP項目為例。該項目實際包括河道整治工程、河道截污工程、河道生態工程、沿岸景觀工程、污水廠建設工程、海綿城市示范工程、信息監控工程7個子項目。
這些子項目在分布上鄰近，且存在直接或間接的關聯，如污水治理與河道截污、河道生態等密切相關，污水運營不正常將影響整個河道的治理效果和生態環境。
4.關聯度弱甚至“拉郎配”的項目打包
這種情況在PPP規范政府付費類項目之后更多出現。比如華北某園區污水處理PPP項目，捆綁了園區多條道路工程。又如PFI模式之下有些水環境綜合治理項目，將黑臭水體治理、園林景觀、收費公園等捆綁在一起，有刻意做成可行性缺口補助類項目而逃離政府付費類規范管理的嫌疑。我們認為這種操作稀釋了項目的核心邏輯，不利于項目的實施落地。
以上4種捆綁的情形，在環保實操中普遍存在。但每一種情形下的捆綁PPP項目，實施落地會呈現很大的差異。其中原因，則在于子項目之間是否高度關聯。
高度關聯也可能影響打包類項目實施
以西南某地“一水兩污”打包PPP項目為例。該項目將當地多個縣市的鄉鎮自來水及供水管網、污水處理廠及污水管網、垃圾中轉站及垃圾處理廠、垃圾滲濾液處理設施打包，涉及當地多個縣市的近百個鄉鎮，投資額近50億元。但項目多次招標均因參與的企業不足法定人數而終止。
究其原因，主要在于項目表面有關聯度(供水與污水處理是上下游、污水處理和垃圾處理同為污染治理)，但面臨涉及區縣多導致難以協調、主管部門不同導致不好統籌、項目類型有別而績效考核難、綜合性太強導致付費機制不順等問題。能夠同時具備參與多種類型項目實施的社會資本畢竟是少數，而為拿項目臨時組建的聯合體也很難避免利益協調，合作陷入“聯而不合”、互相扯皮的局面。
對于“拉郎配”式的無關聯項目捆綁，雖在理論上有“肥瘦搭配”的說法，但實操中遇到的問題恐怕會多到無法招架。因此，項目捆綁應謹慎為好，高度關聯是打包的前提條件之一，最佳結果應該是達到集成績效。
PPP捆綁打包的趨勢
——以安康水環境項目為例
1.水環境項目趨向“大捆綁”，要求社會資本有很強的綜合運營能力
安康中心城區水環境PPP項目(下稱“安康水環境項目”)包括14個子項目，覆蓋供水、排水/污水處理、管網、污泥處理等多個領域，且子項目之間存在直接關聯。顯然，逐個子項目設計為PPP進行操作的話，流程煩瑣、主體眾多、考核復雜，如能一次性擇優選擇專業的社會資本方，則有助于本區域整體水務及水環境業務的統籌監管、績效考核和依效付費。
2.社會資本業務走向多元化，組成聯合體參與團隊作戰
水環境綜合治理項目捆綁的類型、子項目數量越多，對社會資本的能力要求也就越高。在不少類似PPP項目上，多方社會資本方組成聯合體投標的情況很常見，因為此類項目并非一兩家社會資本方能夠承接的綜合性很強的項目。
我們注意到，個別PPP項目，聯合體竟然有5～6家單位，包括設計單位、污水處理單位、園林綠化單位、財務投資人等。聯合體成員眾多，在PPP合同前期貌似形成利益共同體，但實際實施過程中利益關系復雜、出現難以協調的可能性極大。這種局面，對于實施業務多元化戰略的社會資本而言，具有一定的優勢。
3.項目付費機制復合化，對社會資本績效考核的難度加大
子項目性質不同，付費自然不一樣。安康水環境項目中，項目公司通過污水處理費收入、污泥處置費收入、供水服務費收入，以及政府提供的可行性缺口補貼(準經營性項目)和可用性服務費、養護服務費(非經營性項目)獲得項目收益。
中標價是：首年供水單價1.72元/噸;首年污水處理單價2.89元/噸;可用性服務費為15 399萬元。與此相對應，此類項目績效考核難度明顯加大，每個方面的運營效果都可能影響付費比例及付費金額。
4.地方政府監管標準綜合化，對政企雙方合作是極大考驗
項目綜合性強，政府雖在前期PPP流程及招采社會資本方面比逐個運作省時、省力，但后期建設運營監管的工作量、實操難度將加大。如安康水環境項目涉及供水、污水及污泥等領域，具體有新建、提標改造、遷建等多種性質，并非每個單項績效考核標準達標就大功告成。這意味著地方政府監管標準也將是綜合性的、系統性的，對實施機構的監管能力有更高的要求。
E20環境平臺對包括財政部PPP示范項目在內的項目實施落地情況跟蹤發現，PPP合同對績效考核、監管機制等多為原則性約定，缺乏績效考核管理辦法和實施細則。在項目建設期結束、進入運營期前，相關辦法和細則未明確，政府和社會資本之間將難以操作。因此，對于水環境綜合治理項目，地方政府和中標社會資本應對PPP績效考核及依效付費等事項進行細化、綜合和具體化，方能可用、好用。
編輯： 程彩云
武漢大學理學學士、北京大學光華管理學院工商管理碩士。
現任E20環境平臺執行合伙人和E20研究院執行院長，北京易二零環境股份有限公司總經理，湖南大學兼職教授，沈陽工業大學環境與化學工程學院兼職教授，華北水利水電大學管理與經濟學院客座教授，中科院生態環境研究中心碩士生校外導師，天津大學特聘講師，國家發改委和財政部PPP雙庫的定向邀請專家，住房和城鄉建設部城鎮水體污染治理工程技術應用中心村鎮水生態環境治理領域專家，世界銀行和亞洲開發銀行注冊專家(基礎設施與PPP方向)、國家綠色發展基金股份有限公司專家咨詢委員會專家庫專家、巴塞爾公約亞太區域中心化學品和廢物環境管理智庫專家、中國環保產業研究院特聘專家、中國環保產業協會環保產業政策與集聚區專業委員會委員、中國城市環境衛生協會垃圾焚燒專家委員會委員，環境部“污泥處理處置產業技術創新戰略聯盟”特聘顧問。住建部指導《城鄉建設》雜志編委、《環境衛生工程》雜志編委、財政部指導《政府采購與PPP評論》雜志編委，并擔任上海城投、天津創業環保、碧水源、中建環能等上市公司獨立董事。
在PPP專業領域，薛濤現任清華PPP研究中心投融資專業委員會專家委員、全國工商聯環境商會PPP專委會秘書長、中國PPP咨詢機構論壇第一屆理事會副秘書長、生態環境部環境規劃院PPP中心專家委員會委員、國家發改委國合中心PPP專家庫成員、中國青年創業導師、中央財經大學政信研究院智庫成員、中國城投網特聘專家等。
20世紀90年代初期，薛濤在中國通用技術集團負責世界銀行在中國的市政環境基礎設施項目管理，其后在該領域積累了十二年的環境領域PPP咨詢及五年市場戰略咨詢經驗，曾為美國通用電氣等多家國內外上市公司提供咨詢服務，對環境領域的投融資、產業發展和市場競合格局有著深刻理解;2014年初加入E20研究院并兼任清華大學環保產業研究中心副主任，著力于環境產業與政策研究、PPP以及企業市場戰略指導等方向。
出版書籍有《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》和《薛濤解析管理之道與認知之得》，其中，《濤似連山噴雪來：薛濤解析中國式環保PPP》于2018年12月1日正式出版，2021年11月再版；《薛濤解析管理之道與認知之得》2024年7月出版。
主要工作成果包括英國全球繁榮基金全國水務PPP示范項目典型案例研究 、城市水務市場化改革的進展與政策建議研究、貴陽南明河綜合整治(BOT+TOT)項目(北控水務) 、財政部第二批示范項目世行貸款寧波廚余PPP項目等。
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