從特許經(jīng)營邏輯看今日發(fā)改委REITs試點申報細則精準定位

為深入貫徹落實習近平總書記關于加快補齊醫(yī)療廢物處置能力短板重要批示指示精神，積極發(fā)揮中央預算內(nèi)投資引導作用，按照《醫(yī)療廢物集中處置設施能力建設實施方案》(發(fā)改環(huán)資〔2020〕696號)要求，近日，國家發(fā)展改革委下達中央預算內(nèi)投資18.1億元，支持全國醫(yī)療廢物處置設施建設項目。

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2020年8月3日，國家發(fā)改委頒布了REITs試點申報細則，詳情請點擊國家發(fā)改委公眾號發(fā)布：“ 國家發(fā)展改革委辦公廳關于做好基礎設施領域不動產(chǎn)投資信托基金(REITs)試點項目申報工作的通知 ”，眾所矚目的詳細流程終于落地，作為一個在國內(nèi)全新引入的金融產(chǎn)品，重大創(chuàng)新的意義自不待言，但是相關主管各方同時也是非常慎重的，文件出臺前深入各個行業(yè)進行了充分的調(diào)研和討論，結合不同領域的特點、現(xiàn)狀和國情都做了縝密的推演和分析，文件在這些細節(jié)上反復打磨，對于我國這樣一個中央政府在主導頂層改革和推動經(jīng)濟發(fā)展方面作用巨大的體制特點下，每一份改革政策的出臺都需要十分慎重，這次REITs的兩份文件出臺的歷程做了很好的示范。

REITs在領域選擇方面是反復斟酌的，從筆者習慣的分類思維來看，第(四)款所聚焦的重點基礎設施行業(yè)，從其公共服務內(nèi)在邏輯內(nèi)涵大概可以分為兩大類，偏充分競爭的倉儲物流、數(shù)據(jù)通信的商業(yè)類型，和屬于公共服務類型的收費類交通設施和市政環(huán)保設施。前者的商業(yè)競爭屬性導致其一般不屬于PPP的內(nèi)容。而后者，在文件第(四)款中所列的第2、3和4項，則屬于典型的市政公共服務類的項目，不但屬于PPP的范圍，更屬于特許經(jīng)營的類型。

考慮到特許經(jīng)營的使用在國內(nèi)因為2014年PPP新政的推出而分為兩段，文件也對合規(guī)性要求予以了恰當?shù)膮^(qū)分。2014年推進的PPP范疇內(nèi)的非特許經(jīng)營類的品種基本都不符合本次REITs的特征，按照我們E20研究院市政環(huán)保PPP分類理論整理的下表，也可以看出將大部分純政府付費的非特許經(jīng)營的PPP(準確說是PFI)排除在本次REITs范圍之外的必要性，主要是PPP中的特許經(jīng)營的部分項目適合REITs的范圍。可見，正如前文所述，強調(diào)運營屬性是國家發(fā)改委在推行PPP中的一貫堅持，所以無論PPP還是REITs都是主要針對特許經(jīng)營的范疇。

所以，實際情況判斷來看，2014年以后的PPP雖然總金額很大，但項目中的特許經(jīng)營項目總金額占比并不高，而滿足文件要求的不低于三年的運營期的比例會更低，因此相當一部分來自社會資本的第一批的申請項目將從2014年之前的傳統(tǒng)特許經(jīng)營項目中產(chǎn)生。

除了區(qū)分2014年PPP新政前后的特許經(jīng)營以外，其實對于REITs，區(qū)分特許經(jīng)營的兩種不同形式也很重要。對于供水(包括供電、供氣類)、危廢等的直接向使用者收費的特許經(jīng)營項目(a類PPP)，項目需求風險由社會資本承擔，REITs結構設計中需要著重以已運營的三年期為基礎判斷項目需求風險的穩(wěn)定性;而市政污水和固廢處理的傳統(tǒng)特許經(jīng)營項目，往往采取以保底量照付不議為結算模式，則更看重保底量和實際處理量之間的吻合性，以及政府付費的穩(wěn)定性。值得一提的是，這類項目需要按穿透原則被歸為使用者付費，與前一類特許經(jīng)營存在一定的區(qū)別，除了離不開一定的政府補貼，政府承擔主要的需求風險方面是兩種特許經(jīng)營的最核心的差別。

值得一提的是，REITs并不限于PPP和特許經(jīng)營范疇內(nèi)的運營類項目，地方專營公司所運營的市政基礎設施資產(chǎn)也可以納入其范圍。所以下面所列的行業(yè)數(shù)據(jù)，是將兩者一并考慮在內(nèi)的。

從行業(yè)角度來看，截至2018年年底，全國城市(含縣城)供水綜合生產(chǎn)能力約31237萬噸/日，供水水廠5344座(綜合生產(chǎn)能力指公共供水部分，不含自建設施);全國供水量為614.64億噸/年，水價按平均第一階梯水價2.06元/噸計算，全國水費約1266.19億元/年，目前市政供水領域的市場化率(即特許經(jīng)營的比例)大概在20%左右。

根據(jù)住建部城市建設統(tǒng)計年鑒和E20研究院多年積累數(shù)據(jù)庫信息，截至2018年底，全國已形成的存量污水資產(chǎn)和存量生活垃圾焚燒資產(chǎn)(按已運營口徑測算)如下：

全國城市(含縣城)污水處理能力約19833萬噸/日，污水處理廠3955座，按照噸水投資額2500元估算，存量污水投資額約4958億;全國城市(含縣城)生活垃圾焚燒處理能力約41.1萬噸/日，生活垃圾焚燒廠399座，按照噸生活垃圾焚燒投資額50萬元估算，存量生活垃圾焚燒投資額約2055億。

此外，根據(jù)E20研究院環(huán)境產(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略地圖劃分，A方陣(重資產(chǎn)環(huán)境集團;或稱為市場化投資運營企業(yè))是環(huán)境產(chǎn)業(yè)市場化主力軍，環(huán)境產(chǎn)業(yè)市場化部分主要被A方陣企業(yè)所擁有;而B方陣(區(qū)域環(huán)境綜合服務集團)以平臺型國企為主力，按照是否上市又可劃分為平臺型上市公司和非平臺型上市公司，平臺型上市公司的項目因為已經(jīng)納入上市公司報表中，也具市場化屬性，B方陣具有市場化屬性的資產(chǎn)比例相對較少，而非平臺型上市公司所擁有資產(chǎn)與政府所屬資產(chǎn)則代表完全非市場化部分。

根據(jù)E20研究院數(shù)據(jù)中心測算，截至2018年底，市政污水處理市場化率大約43%，按比例折算，也即A方陣企業(yè)所獲得市政污水存量資產(chǎn)大概約2132億，B方陣及政府所擁有的非市場化部分相應資產(chǎn)約2826億;生活垃圾焚燒市場化率約為80%，A方陣企業(yè)所獲得生活垃圾焚燒存量資產(chǎn)大約1644億，B方陣及政府所擁有的非市場化部分相應資產(chǎn)約411億。

2018年，全國危險廢棄物經(jīng)營單位核準收集和利用處置能力達到10212萬噸/年;2017年全國工業(yè)危險廢棄物產(chǎn)生量為6936.9萬噸，2017年度資源回收利用量為4043.42萬噸，末端處置量為2551.56萬噸，約占34%;還有12%的危險廢棄物被貯存，貯存量為870.87萬噸。

編輯：趙凡