【征文】法律視角下的PPP項目資產(chǎn)證券化

前言

自2016年12月21日國家發(fā)改委和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》以來，PPP項目資產(chǎn)證券化的實踐迅速落地，給資本市場和基礎(chǔ)設(shè)施投資市場均帶來了更多活力和創(chuàng)新，本文從法律角度闡述了PPP項目資產(chǎn)證券化的可行性、風(fēng)險及應(yīng)對，并對PPP項目資產(chǎn)證券化的實踐和發(fā)展提出若干建議。PPP項目資產(chǎn)證券化可以在PPP項目與資本市場之間架起一座橋梁，對于盤活存量資產(chǎn)，拓寬二次融資渠道均有助益，并有望凸顯績效考核、全生命周期管理等PPP項目應(yīng)有之意。

一、PPP項目資產(chǎn)證券化相關(guān)法律法規(guī)

以下對PPP項目資產(chǎn)證券化已經(jīng)出臺的法律法規(guī)進(jìn)行簡要梳理：

（一）中共中央、國務(wù)院

1、《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》

2014年11月26日，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點領(lǐng)域投融資機制鼓勵社會投資的指導(dǎo)意見》（國發(fā)〔2014〕60 號，下稱“國發(fā)60號文”），提出“支持重點領(lǐng)域建設(shè)項目開展股權(quán)和債權(quán)融資。大力發(fā)展債權(quán)投資計劃、股權(quán)投資計劃、資產(chǎn)支持計劃等融資工具，延長投資期限，引導(dǎo)社保資金、保險資金等用于收益穩(wěn)定、回收期長的基礎(chǔ)設(shè)施和基礎(chǔ)產(chǎn)業(yè)項目。”

2、《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》

2016年7月5日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《中共中央、國務(wù)院關(guān)于深化投融資體制改革的意見》（下稱“中發(fā)18號文”），提出要“大力發(fā)展直接融資。依托多層次資本市場體系，拓寬投資項目融資渠道，支持有真實經(jīng)濟(jì)活動支撐的資產(chǎn)證券化，盤活存量資產(chǎn)，優(yōu)化金融資源配置，更好地服務(wù)投資興業(yè)。”

（二）國家發(fā)改委、證監(jiān)會

1、《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》

2016年12月21日，國家發(fā)改委和證監(jiān)會聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化相關(guān)工作的通知》（發(fā)改投資〔2016〕2698號，下稱“2698號文”）。其發(fā)文依據(jù)為中發(fā)18號文和國發(fā)60號文，發(fā)文目的在于創(chuàng)新PPP項目融資方式，適用范圍則為傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域。根據(jù)2698號文，資產(chǎn)證券化制度對接的主要是PPP項目存量資產(chǎn)，這為盤活存量資產(chǎn)、打通PPP項目融資渠道提供了很好的政策導(dǎo)向。2698號文也對可進(jìn)行資產(chǎn)證券化的PPP項目的范圍和條件進(jìn)行了規(guī)定。明確了三大保障機制（風(fēng)險監(jiān)測、違約處置和市場化增信）的建設(shè)。

對于完善PPP項目的融資方式、激發(fā)市場主體的積極性，2698號文無異于一劑強心針。但從實務(wù)角度來看，PPP項目的資產(chǎn)證券化還有若干技術(shù)性問題（例如基礎(chǔ)資產(chǎn)的界定、風(fēng)險隔離、增信和出表等）需要解決，相關(guān)配套政策法規(guī)也有待跟進(jìn)。

2、《證監(jiān)會關(guān)于PPP資產(chǎn)證券化實施建議的答復(fù)》（對十二屆全國人大第四次會議第6127號建議的答復(fù)（摘要））

證監(jiān)會提出將與國家發(fā)改委加強合作，優(yōu)先鼓勵符合國家發(fā)展戰(zhàn)略的PPP項目開展資產(chǎn)證券化。上海證券交易所、深圳證券交易所、中國證券投資基金業(yè)協(xié)會將建立專門的業(yè)務(wù)受理、審核及備案綠色通道，專人專崗負(fù)責(zé)，提高國家發(fā)改委優(yōu)選的PPP項目相關(guān)資產(chǎn)證券化產(chǎn)品的審核、掛牌和備案的工作效率。

（三）基金業(yè)協(xié)會和交易所

（1）《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》（下稱“《負(fù)面清單》”）

在中國證券投資基金業(yè)協(xié)會發(fā)布的《資產(chǎn)支持專項計劃備案管理辦法》及配套規(guī)則中包括了《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》，指引中明確以地方政府直接或間接為債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)不符合基礎(chǔ)資產(chǎn)的要求，但采取政府與社會資本合作模式項目中地方政府應(yīng)支付或承擔(dān)的財政補貼除外，為PPP項目資產(chǎn)證券化預(yù)留了操作空間。

（2）《中國證券投資基金業(yè)協(xié)會關(guān)于PPP項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品實施專人專崗備案的通知》

2017年2月17日，中國證券投資基金業(yè)協(xié)會發(fā)布《中國證券投資基金業(yè)協(xié)會關(guān)于PPP項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品實施專人專崗備案的通知》，通知要求專項計劃管理人按照《資產(chǎn)支持專項計劃備案管理辦法》的要求，通過基金業(yè)協(xié)會備案管理系統(tǒng)以電子化方式報備PPP項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品。針對符合2698號文要求的PPP項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，協(xié)會指定專人負(fù)責(zé)，即報即審、提高效率，加快備案速度，優(yōu)先出具備案確認(rèn)函。

（3）《上海證券交易所關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的通知》

2017年2月17日，上海證券交易所發(fā)布《上海證券交易所關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的通知》，該通知提及上海證券交易所將成立PPP項目資產(chǎn)證券化工作小組，明確專人負(fù)責(zé)落實，對于符合條件的優(yōu)質(zhì)PPP項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品建立綠色通道，提升受理、評審和掛牌轉(zhuǎn)讓工作效率。項目申報階段實行即報即審，受理后5個工作日內(nèi)出具反饋意見，管理人提交反饋回復(fù)確認(rèn)后3個工作日內(nèi)召開工作小組會議，明確是否符合掛牌要求。項目掛牌階段專人專崗負(fù)責(zé)，提升掛牌手續(xù)辦理效率。

（4）《深圳證券交易所關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的通知》

2017年2月17日，深圳證券交易所發(fā)布《深圳證券交易所關(guān)于推進(jìn)傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域政府和社會資本合作（PPP）項目資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)的通知》，該通知提及深圳證券交易所將成立PPP項目資產(chǎn)證券化工作小組，明確專人落實相應(yīng)職責(zé)，對于符合條件的優(yōu)質(zhì)PPP項目資產(chǎn)證券化產(chǎn)品，提升受理、評審和掛牌轉(zhuǎn)讓工作效率，實行“即報即審、專人專崗負(fù)責(zé)”。對于申報項目，受理后5個交易日內(nèi)出具反饋意見，管理人提交反饋回復(fù)確認(rèn)后3個交易日內(nèi)召開掛牌工作小組會議。

（四）資產(chǎn)證券化的相關(guān)法律規(guī)定

與資產(chǎn)證券化相關(guān)的其他法律規(guī)定見本文附件。

二、PPP項目資產(chǎn)證券化的優(yōu)勢

編輯：徐冰冰