薛濤：躲藏在地方政策創新中的地方保護陰影——第三只眼看河北、湖南環保新規

時間：2015-07-17 19:39

來源：E20環境平臺

作者：薛濤

近日，為落實“水十條”，受國家發改委委托，E20環境平臺展開對“現行有效法規、規章和規范性文件或其中條款”可能存在“阻礙環保市場準入和公平競爭的規定”的意見征詢。在調研中我們看到，在十八屆三中全會改革的大基調下，很多地方政府出臺了富于創新色彩同時又緊跟國家改革方向的文件；但是，細細分析，其中存在不少值得商榷的地方，尤其某些文件背后隱藏著從地方利益出發、狹隘又“地方保護”的一貫思路；當然，有些是對國家某些新政策和詞匯未能完全吃透把握，存在“誤讀而誤用”的原因。

以河北《關于推行環境污染第三方治理的實施意見》（以下簡稱“意見”）為例，第五條第（三）款提到：

有選擇地引進一批知名環保企業集團。圍繞解決重點行業脫硫脫硝除塵深度治理、礦山環境整治、水土污染治理、生態環境修復等難題，開展定向招商，引進國際國內知名環保企業集團，采取設立分公司或與省內企業合資合作等形式在我省設廠，提供集設計、建設、投融資、運營、維護等于一體的綜合性環境治理服務。

細細分析該條意見，我們可以發現兩點頗具代表性的問題：

1、對國家改革中新概念的誤讀

由于目前的第三方治理涵蓋范圍較廣，從2014年國發69號文來看，既包含了工業污染治理的第三方委托運營，也包括市政環保設施的投資運營，還包括環境修復等其他政府公共服務領域的內容。而后兩者，恰恰與財政部和發改委共同推動的PPP（包含特許經營）方向相一致。

根據財政部《政府和社會資本合作模式操作指南（試行）》（財金[2014]113號）文件、發改委《關于開展政府和社會資本合作的指導意見》（發改投資[2014]2724號）文件，PPP（含特許經營）的投資運營商應該通過公開招標或者不少于兩家（最近的細則規定）的競爭性談判來確定。然而，尤其對于包含污水廠等在內的市政環保設施PPP項目，依據2004年建設部126號文《市政公用事業特許經營管理辦法》和2015年國務院第25號令《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，均要求應通過公開招標方式來選擇投資運營商。

國務院2015年25號令：“第十五條實施機構根據經審定的特許經營項目實施方案，應當通過招標、競爭性談判等競爭方式選擇特許經營者。特許經營項目建設運營標準和監管要求明確、有關領域市場競爭比較充分的，應當通過招標方式選擇特許經營者。”

而上述意見中的“水土污染治理、生態環境修復領域”采用定向招商，而不是通過公開競爭選擇投資運營商，這不符合國家相關的規定，是其對“公共服務在PPP概念下轉移的核心理念”不夠熟悉的表現，也凸現出地方政府面對“第三方治理”、“特許經營”、“PPP”、“政府采購公共服務”等多個國家新政策詞匯時的迷惑。

2、地方保護思路的暗藏

作為一級地方政府，積極發展地方環保產業是可以理解的，但是，如果采用不公平的手段，將導致省與省之間形成類似國與國之間的貿易壁壘，而這正是國家在急于整治的。在河北省發布的意見中除了鼓勵的內容，定向招商設置要求“強迫成立分公司或者與本省企業合作”的條款，不但不利于擇優錄取，有礙公平競爭，也有可能保護了落后，甚至這背后也為腐敗也留下了伏筆。

類似的，還有湖南省近期發布的《關于加快環保產業發展的意見》，其中第十四條中提到：

對參與省外大型項目或政府采購項目招投標中標，符合條件的按照一定標準給予獎勵，對赴境外參加大型國際展會的企業，在展位費、人員費方面給予一定補貼。

這種條款的規定會導致湖南省環保企業在參加省外競爭性招標項目中處于不適當的有利地位，破壞了公平競爭的環境，會導致保護落后的情況發生，甚至會導致省與省之間的補貼大戰（類似各省在招商時的讓利大戰）。這種情況很類似國與國之間的為了保護地方產業而屢屢發生的出口補貼大戰，其也因違反國際公平貿易準則而屢受指責。

綜上所述，我們對待上述這些政策文件，既要為地方政府積極響應國家改革創新推進環保事業發展而心懷歡喜，也要從批判的角度深入思考，用第三只眼客觀分析其背后隱藏的涵義。目前國家發改委委托E20環境平臺的征詢活動，已獲得30多家企業的積極響應和參與，我們將呼吁更多的企業和社會團體一起參與，發掘身邊的地方保護條款，打破阻礙環保市場準入和公平競爭的規定，為環保行業創建一個真正的公平競爭、合作共贏的市場環境。

編輯：李曉佳

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