薛濤：躲藏在地方政策創(chuàng)新中的地方保護(hù)陰影——第三只眼看河北、湖南環(huán)保新規(guī)

近日，為落實(shí)“水十條”，受國家發(fā)改委委托，E20環(huán)境平臺(tái)展開對(duì)“現(xiàn)行有效法規(guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件或其中條款”可能存在“阻礙環(huán)保市場(chǎng)準(zhǔn)入和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定”的意見征詢。在調(diào)研中我們看到，在十八屆三中全會(huì)改革的大基調(diào)下，很多地方政府出臺(tái)了富于創(chuàng)新色彩同時(shí)又緊跟國家改革方向的文件；但是，細(xì)細(xì)分析，其中存在不少值得商榷的地方，尤其某些文件背后隱藏著從地方利益出發(fā)、狹隘又“地方保護(hù)”的一貫思路；當(dāng)然，有些是對(duì)國家某些新政策和詞匯未能完全吃透把握，存在“誤讀而誤用”的原因。

以河北《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的實(shí)施意見》（以下簡(jiǎn)稱“意見”）為例，第五條第（三）款提到：

有選擇地引進(jìn)一批知名環(huán)保企業(yè)集團(tuán)。圍繞解決重點(diǎn)行業(yè)脫硫脫硝除塵深度治理、礦山環(huán)境整治、水土污染治理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)等難題，開展定向招商，引進(jìn)國際國內(nèi)知名環(huán)保企業(yè)集團(tuán)，采取設(shè)立分公司或與省內(nèi)企業(yè)合資合作等形式在我省設(shè)廠，提供集設(shè)計(jì)、建設(shè)、投融資、運(yùn)營(yíng)、維護(hù)等于一體的綜合性環(huán)境治理服務(wù)。

細(xì)細(xì)分析該條意見，我們可以發(fā)現(xiàn)兩點(diǎn)頗具代表性的問題：

1、對(duì)國家改革中新概念的誤讀

由于目前的第三方治理涵蓋范圍較廣，從2014年國發(fā)69號(hào)文來看，既包含了工業(yè)污染治理的第三方委托運(yùn)營(yíng)，也包括市政環(huán)保設(shè)施的投資運(yùn)營(yíng)，還包括環(huán)境修復(fù)等其他政府公共服務(wù)領(lǐng)域的內(nèi)容。而后兩者，恰恰與財(cái)政部和發(fā)改委共同推動(dòng)的PPP（包含特許經(jīng)營(yíng)）方向相一致。

根據(jù)財(cái)政部《政府和社會(huì)資本合作模式操作指南（試行）》（財(cái)金[2014]113號(hào)）文件、發(fā)改委《關(guān)于開展政府和社會(huì)資本合作的指導(dǎo)意見》（發(fā)改投資[2014]2724號(hào)）文件，PPP（含特許經(jīng)營(yíng)）的投資運(yùn)營(yíng)商應(yīng)該通過公開招標(biāo)或者不少于兩家（最近的細(xì)則規(guī)定）的競(jìng)爭(zhēng)性談判來確定。然而，尤其對(duì)于包含污水廠等在內(nèi)的市政環(huán)保設(shè)施PPP項(xiàng)目，依據(jù)2004年建設(shè)部126號(hào)文《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》和2015年國務(wù)院第25號(hào)令《基礎(chǔ)設(shè)施和公用事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)管理辦法》，均要求應(yīng)通過公開招標(biāo)方式來選擇投資運(yùn)營(yíng)商。

國務(wù)院2015年25號(hào)令：“第十五條實(shí)施機(jī)構(gòu)根據(jù)經(jīng)審定的特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目實(shí)施方案，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判等競(jìng)爭(zhēng)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。特許經(jīng)營(yíng)項(xiàng)目建設(shè)運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)和監(jiān)管要求明確、有關(guān)領(lǐng)域市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)比較充分的，應(yīng)當(dāng)通過招標(biāo)方式選擇特許經(jīng)營(yíng)者。”

而上述意見中的“水土污染治理、生態(tài)環(huán)境修復(fù)領(lǐng)域”采用定向招商，而不是通過公開競(jìng)爭(zhēng)選擇投資運(yùn)營(yíng)商，這不符合國家相關(guān)的規(guī)定，是其對(duì)“公共服務(wù)在PPP概念下轉(zhuǎn)移的核心理念”不夠熟悉的表現(xiàn)，也凸現(xiàn)出地方政府面對(duì)“第三方治理”、“特許經(jīng)營(yíng)”、“PPP”、“政府采購公共服務(wù)”等多個(gè)國家新政策詞匯時(shí)的迷惑。

2、地方保護(hù)思路的暗藏

作為一級(jí)地方政府，積極發(fā)展地方環(huán)保產(chǎn)業(yè)是可以理解的，但是，如果采用不公平的手段，將導(dǎo)致省與省之間形成類似國與國之間的貿(mào)易壁壘，而這正是國家在急于整治的。在河北省發(fā)布的意見中除了鼓勵(lì)的內(nèi)容，定向招商設(shè)置要求“強(qiáng)迫成立分公司或者與本省企業(yè)合作”的條款，不但不利于擇優(yōu)錄取，有礙公平競(jìng)爭(zhēng)，也有可能保護(hù)了落后，甚至這背后也為腐敗也留下了伏筆。

類似的，還有湖南省近期發(fā)布的《關(guān)于加快環(huán)保產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》，其中第十四條中提到：

對(duì)參與省外大型項(xiàng)目或政府采購項(xiàng)目招投標(biāo)中標(biāo)，符合條件的按照一定標(biāo)準(zhǔn)給予獎(jiǎng)勵(lì)，對(duì)赴境外參加大型國際展會(huì)的企業(yè)，在展位費(fèi)、人員費(fèi)方面給予一定補(bǔ)貼。

這種條款的規(guī)定會(huì)導(dǎo)致湖南省環(huán)保企業(yè)在參加省外競(jìng)爭(zhēng)性招標(biāo)項(xiàng)目中處于不適當(dāng)?shù)挠欣匚唬茐牧斯礁?jìng)爭(zhēng)的環(huán)境，會(huì)導(dǎo)致保護(hù)落后的情況發(fā)生，甚至?xí)?dǎo)致省與省之間的補(bǔ)貼大戰(zhàn)（類似各省在招商時(shí)的讓利大戰(zhàn)）。這種情況很類似國與國之間的為了保護(hù)地方產(chǎn)業(yè)而屢屢發(fā)生的出口補(bǔ)貼大戰(zhàn)，其也因違反國際公平貿(mào)易準(zhǔn)則而屢受指責(zé)。

綜上所述，我們對(duì)待上述這些政策文件，既要為地方政府積極響應(yīng)國家改革創(chuàng)新推進(jìn)環(huán)保事業(yè)發(fā)展而心懷歡喜，也要從批判的角度深入思考，用第三只眼客觀分析其背后隱藏的涵義。目前國家發(fā)改委委托E20環(huán)境平臺(tái)的征詢活動(dòng)，已獲得30多家企業(yè)的積極響應(yīng)和參與，我們將呼吁更多的企業(yè)和社會(huì)團(tuán)體一起參與，發(fā)掘身邊的地方保護(hù)條款，打破阻礙環(huán)保市場(chǎng)準(zhǔn)入和公平競(jìng)爭(zhēng)的規(guī)定，為環(huán)保行業(yè)創(chuàng)建一個(gè)真正的公平競(jìng)爭(zhēng)、合作共贏的市場(chǎng)環(huán)境。

編輯：李曉佳