基礎設施投融資模式新探之二：PPP的三條超車道

繼《基礎設施投融資模式新探之一：邏輯與出路》一文對基礎設施投融資的內(nèi)在邏輯和發(fā)展準則的分析，本文擬就PPP模式的成敗得失進行探討。

自上個世紀九十年代以來，我國基礎設施領域的投融資模式幾經(jīng)變化，但是萬變不離其宗。無論是政府直接投資、平臺公司投資，還是特許經(jīng)營或者PPP，政府信用的背書作用都不可或缺，差異只在背書或兜底的程度不同。另一方面，與之相關的法律和政策，則因宏觀經(jīng)濟發(fā)展背景和重點不同，主管部委的發(fā)力角度和力度不同，地方政府及市場的響應程度不同，而在不同歷史時期發(fā)揮了助力或限縮特定投融資模式的作用。

以特許經(jīng)營為例，主要的推動者為原建設部，主要的適用領域為市政公用行業(yè)。發(fā)改部門雖有參與，但是未在頂層設計層面及時完成突破。自原建設部的《市政公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(“126號令”)2004年出臺十一年之后，發(fā)改委牽頭的六大部委行頒發(fā)的超級部門規(guī)章——《基礎設施和公用事業(yè)特許經(jīng)營管理辦法》(“25號令”)在2015年姍姍來遲?？偟膩砜?，特許經(jīng)營模式對市政公用行業(yè)的市場化起到了非常大的示范與推動作用，最重要的是，在從1990年代到2014年這段時期內(nèi)，與特許經(jīng)營模式有關的政策法規(guī)并未出現(xiàn)過度搖擺(其間對“固定回報”和“BT模式”的清理并未引起太大的波動，特許經(jīng)營模式及地方經(jīng)濟也沒有因此傷筋動骨)，地方自主性和市場自發(fā)性也因此得到較好的維護，政策的穩(wěn)定性和可預期性還是好的。從我們近期在國內(nèi)幾個省市的項目調(diào)研情況來看，一些老的特許經(jīng)營項目的運轉情況還是不錯的。

反觀PPP這幾年的發(fā)展路徑，與特許經(jīng)營模式既有相似之處，也存在較大差異。二者均由中央部委發(fā)起和推動，也都依賴于部門規(guī)章和規(guī)范性文件保駕護航。但是PPP的發(fā)展勢頭之猛，范圍之廣，影響之大，確是局限于市政基礎設施領域的特許經(jīng)營所不能比擬的。其中主要原因，可以歸結為三大契合，或可稱之為PPP得以超車特許經(jīng)營的三條跑道。

超車道之一：PPP模式的推廣與控債和發(fā)展的雙重目標之間的契合。

控債和發(fā)展是2014年以來兩大政策目標，相互競爭，又互為表里。總體來看，對于地方債的控制，特別是2017年中以來對于金融風險的防控政策還是更占上風，而發(fā)展的政策驅動力則相對偏弱。盡管如此，財政部作為解決地方債問題的主要負責部門，還是通過一系列規(guī)范性文件的制定和實施，非常巧妙地對此二者進行了統(tǒng)合，并在很大程度上將PPP模式鍛造成為實現(xiàn)上述雙重目標的重要路徑，這是126號令和25號令所沒有做到的。由此，PPP不但在國家政策層面順利贏得一席之地，而且還在地方政府、投資人和金融機構的圈子里逐步形成其自身的主流話語權，并繼特許經(jīng)營之后，迅速成為基礎設施(和公共服務)投融資領域的新IP。此為PPP的超車道之一。

超車道之二：地方債控制的牽頭部門(財政部)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的首要責任人(地方政府)之間，在政治目標和實現(xiàn)路徑層面的契合。

2014年下半年，筆者曾到不同省市進行業(yè)務調(diào)研。當時最大的感受就是在地方債新政(《國務院關于加強地方政府性債務管理的意見》(國發(fā)[2014]43號))之下，地方經(jīng)濟發(fā)展方向略感迷失，各個層級的地方政府官員都很期待主管部委之間統(tǒng)合分歧，給他們明確劃出“GDP新跑道”。此后相關部門開始發(fā)力，舉PPP大旗以領“諸侯”(地方政府、投資人、金融機構及行業(yè)主管部門)，效果出乎意料之顯著。

按照E20研究院執(zhí)行院長薛濤提出的“三大關系決定論”(相關文章參閱：【薛濤：中國特色三大關系決定PPP國情】)，央地關系(即中央和地方之間財權和事權的分配關系)在根本上決定著PPP的發(fā)展走勢。事實上，2014年以來的中國式PPP也同樣反作用于央地關系，在短期內(nèi)極大地促成了地方債控制工作的牽頭部門(財政部)與區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的首要責任人(地方政府)之間在政治目標及其實現(xiàn)路徑層面的契合，特許經(jīng)營則不具備可與此等量齊觀的時代背景。此為PPP的超車道之二。

超車道之三：PPP項目所附帶的巨大社會經(jīng)濟效益，與市場主體(施工類企業(yè)、財務投資人、戰(zhàn)略投資人)利益訴求之間的契合。

這一點與特許經(jīng)營時代有相似之處，但也有很大不同。其主要差別在于PPP的適用領域，已遠不局限于以“使用者付費+政府補貼”為主的市政公用事業(yè)行業(yè)，而自始擴展至絕大部分基礎設施和公關服務領域。大量純政府付費類的基礎設施項目被納入政策制定者和執(zhí)行者的視野，并憑借其巨大的投資體量、“兩評一案”、入庫及預算安排背后的政府信用獲得市場主體(施工類企業(yè)、財務投資人、戰(zhàn)略投資人)的高度青睞，大量施工類央企、國企和民企紛紛轉向，加上借道“明股實債”或“小股大債”殺進PPP市場的財務投資人，還有那些原本就在圈內(nèi)的戰(zhàn)略投資人，市場一度變得異常擁擠和繁榮。2016至2017年間的PPP與政府購買服務之爭(舊文參閱：《刺破“政府購買服務”的面紗——兼議87號文的邏輯問題》)，更從另一個角度佐證了PPP勢力范圍的大幅擴張，以及由此引發(fā)的其他政府行為模式的不安與躁動。

惟公共產(chǎn)品及服務所能及，不拘一格，無遠弗屆，并為相關市場主體的利益訴求找到安全出口，此為PPP超車道之三。

以上“三大契合”在三年左右的時間里不斷發(fā)酵，促成了PPP模式快速超車，取代特許經(jīng)營(以及政府購買服務)，成為我國基礎設施和公共服務領域內(nèi)非常重要的投融資手段之一。但成也蕭何，敗也蕭何。當金融風險防控的政策推出并層層加碼之時，PPP因其發(fā)展過熱過快、法律沖突日益凸顯、政策協(xié)調(diào)難度過大、頂層設計缺失等特點，迅速引發(fā)了可能導致顯性或隱形地方債風險的擔憂或質(zhì)疑，并體現(xiàn)于一系列釋放出嚴管或緊縮PPP信號的規(guī)范性文件的出臺，“三大契合”由此出現(xiàn)反轉勢頭，市場對于PPP模式進一步推廣和落地的心理預期也受到極大的、突如其來的打擊。如何順應主流政策導向，發(fā)掘并培育新的契合點，打通深受地方債務困擾的發(fā)展路徑，是我們目前需要嚴肅思考和對待的課題。

作者簡介

劉世堅，現(xiàn)任北京清控偉仕咨詢有限公司總經(jīng)理，是國家發(fā)改委、財政部定向邀請入庫的PPP專家，同時擔任中國PPP咨詢機構論壇理事會副秘書長、中國國際工程咨詢公司戰(zhàn)略研究院第二屆專家學術委員會專家、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會城市軌道交通項目PPP國際標準制定委員會專家、國家發(fā)改委基礎設施與公用事業(yè)特許經(jīng)營法立法小組成員、環(huán)境部環(huán)境規(guī)劃院PPP中心專家委員會成員、亞洲開發(fā)銀行注冊專家、E20產(chǎn)業(yè)研究院特約研究員。

劉世堅自1998年開始從事境內(nèi)外基礎設施項目投融資業(yè)務，全程參與了諸多經(jīng)典PPP項目的運作與實施，并深度參與PPP立法工作，分別為國務院法制辦、國家發(fā)改委、財政部、證監(jiān)會及多個省市提供PPP立法建議，為國家部委、證券交易所及各省市組織的PPP培訓班授課近百場。目前，劉世堅正在為西安提供全市PPP綜合咨詢服務、為西安市城市軌道交通項目提供總體投融資規(guī)劃咨詢服務，并作為專家受邀參與世行貸款2018~2020備選項目(德陽市旌陽區(qū)水環(huán)境治理PPP項目、滁寧城際鐵路(滁州段)工程項目)綜合評審與咨詢、聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會組織的軌道交通項目PPP國際標準制定工作，以及聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟委員會的PPP法律環(huán)境總體框架研究。

編輯： 趙凡