環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)落地需要突破的核心要素

在9月底E20研究院?jiǎn)?dòng)的“環(huán)境產(chǎn)業(yè)藍(lán)色之旅—第二季.黑臭水體行動(dòng)計(jì)劃”走進(jìn)廣西省南寧市那考河流域治理PPP項(xiàng)目的調(diào)研活動(dòng)中，E20研究團(tuán)隊(duì)欣喜的看到了環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)模式在產(chǎn)業(yè)的落地。而這一典型項(xiàng)目在推進(jìn)過(guò)程中取得的經(jīng)驗(yàn)，也為E20研究院開展環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)模式核心要素的研究提供了良好的案例分析素材。本文是在調(diào)研的基礎(chǔ)上，根據(jù)E20研究院行業(yè)研究員對(duì)上海濟(jì)邦咨詢公司董事長(zhǎng)、PPP領(lǐng)域知名專家、《基礎(chǔ)設(shè)施和公共事業(yè)特許經(jīng)營(yíng)法》起草小組核心成員張燎的專訪，整理總結(jié)而成，供業(yè)界參考。

2011年4月，環(huán)保部發(fā)布了《環(huán)境系統(tǒng)促進(jìn)環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展的指導(dǎo)意見》（環(huán)發(fā)[2011]36號(hào)），明確提出鼓勵(lì)“積極探索合同環(huán)境服務(wù)等新型環(huán)境服務(wù)模式”，這是合同環(huán)境服務(wù)首次出現(xiàn)在環(huán)保部的政策文件中；2012年11月，環(huán)保部印發(fā)《環(huán)保服務(wù)業(yè)試點(diǎn)工作方案》，提出“探索促進(jìn)環(huán)保服務(wù)業(yè)發(fā)展的方式和路徑取得較大進(jìn)展、形成若干新型環(huán)保服務(wù)模式“等目標(biāo)，啟動(dòng)了合同環(huán)境服務(wù)在產(chǎn)業(yè)落地的推動(dòng)工作。經(jīng)過(guò)兩年的時(shí)間，于2014年上半年，環(huán)保部公布了首批環(huán)保服務(wù)業(yè)試點(diǎn)案例；2014年12月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，明確提出“采用環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)等方式引入第三方治理……”，作為合同環(huán)境服務(wù)的升級(jí)，環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)首次進(jìn)入國(guó)家政府文件得以明確。在政府堅(jiān)持推動(dòng)環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)（合同環(huán)境服務(wù)的升級(jí)）在產(chǎn)業(yè)落地的過(guò)程中，出現(xiàn)了一些雛形，以永清環(huán)保在多地的項(xiàng)目探索為主，也出現(xiàn)在了一些按效果付費(fèi)的河道治理項(xiàng)目，以 “寧波模式”為代表。但根據(jù)E20研究團(tuán)隊(duì)研究觀察，絕大多數(shù)的環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)項(xiàng)目只是帶了一頂“帽子”而已。環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)的落地，需要環(huán)境治理的甲乙雙方，以及第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)的共同努力，更需要解決以下核心的問(wèn)題。

轉(zhuǎn)變思路 樹立真正面向效果的PPP觀念

對(duì)于地方政府而言，在環(huán)境治理項(xiàng)目的落地中，首先要樹立真正的PPP觀念，目前80-90%的地方政府并沒有真正理解PPP精髓，建議地方政府要敢于把一個(gè)環(huán)境治理項(xiàng)目從設(shè)計(jì)、投資、建設(shè)、運(yùn)營(yíng)，整體打包給專業(yè)的環(huán)境治理企業(yè)，要把一個(gè)環(huán)境治理項(xiàng)目看成一個(gè)生命體。其次，要把面向效果的績(jī)效考核作為環(huán)境治理項(xiàng)目的核心要素，即以環(huán)境治理效果為導(dǎo)向，推動(dòng)PPP項(xiàng)目的落地。

逐步識(shí)別出適應(yīng)當(dāng)?shù)仨?xiàng)目的績(jī)效考核指標(biāo)

目前，在財(cái)政部所推動(dòng)的環(huán)境治理PPP項(xiàng)目中，絕大多數(shù)項(xiàng)目的闡述說(shuō)明描述的多是工程，極少數(shù)項(xiàng)目能涉及到環(huán)境效果，所謂闡述說(shuō)明即為績(jī)效考核指標(biāo)。以南寧市那考河項(xiàng)目為例，其合同中規(guī)定的“水質(zhì)、水量、防洪”三大績(jī)效考核指標(biāo)只是小指標(biāo)，所導(dǎo)向的結(jié)果是“水清、岸綠、人美”，包括把當(dāng)?shù)氐拿袼孜幕{入。而對(duì)于中國(guó)那么多的城市而言，由于各種條件的不同，其考核的指標(biāo)會(huì)有很大的差異。那考河項(xiàng)目通過(guò)多方博弈，最終形成了其目前的考核指標(biāo)，而在別的項(xiàng)目中，這一指標(biāo)體系可能就不會(huì)適應(yīng)。對(duì)于環(huán)保領(lǐng)域利用PPP模式，重點(diǎn)是識(shí)別環(huán)境績(jī)效指標(biāo)。建議政府可以通過(guò)示范總結(jié)出通用指標(biāo)，供地方政府或政府顧問(wèn)去選擇利用，并加以優(yōu)化，有利于環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)項(xiàng)目的順利實(shí)施。

轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的工作方法 專業(yè)的事交給專業(yè)的人去解決

目前，我國(guó)地方政府在推動(dòng)PPP項(xiàng)目落地過(guò)程中，往往為節(jié)省開支，自搭團(tuán)隊(duì)或聘請(qǐng)非專業(yè)第三方咨詢機(jī)構(gòu)啟動(dòng)工作，上述不正確的工作流程及方法均會(huì)為PPP項(xiàng)目的落地帶來(lái)較多的不順及風(fēng)險(xiǎn)。為推動(dòng)環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)模式的順暢落地，盡可能的減少項(xiàng)目執(zhí)行過(guò)程中存在的風(fēng)險(xiǎn)，建議地方政府轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的工作方法，在項(xiàng)目交易階段，聘請(qǐng)專業(yè)的咨詢機(jī)構(gòu)及設(shè)計(jì)機(jī)構(gòu)，協(xié)助政府進(jìn)行優(yōu)秀的社會(huì)投資人（環(huán)境治理企業(yè)）的選擇。在選擇社會(huì)投資人時(shí)，應(yīng)該以其所能達(dá)到的治理效果為導(dǎo)向，而非看其是否為國(guó)企或私有企業(yè)，甚至可以是聯(lián)合體。

建立雙重保障機(jī)制

一是保障付費(fèi)能力，即政府要有保障自己付費(fèi)能力的證明，讓企業(yè)放心，要具有法律證明其付費(fèi)能力的法定文件，比如出具有同級(jí)人大批準(zhǔn)、加蓋政府公章的治理費(fèi)用列入跨年度預(yù)算證明，二是加強(qiáng)監(jiān)管，保障效果，即政府自身監(jiān)管能力的建設(shè)，建議在項(xiàng)目建設(shè)及運(yùn)營(yíng)期間，聘請(qǐng)專業(yè)的第三方服務(wù)機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)政府監(jiān)督管理的專業(yè)能力。

在國(guó)家政策的積極推動(dòng)下，在產(chǎn)業(yè)界的共同努力下，中國(guó)的環(huán)境治理的甲、乙方正在逐漸走向成熟。通過(guò)越來(lái)越多的典型項(xiàng)目的探索，阻礙環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)發(fā)展的因素也終將解決。而環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)模式的落地，將推動(dòng)中國(guó)的環(huán)境治理真正能夠面向環(huán)境效果，“天藍(lán)水清”將僅有一步之遙。

后記：自2008年起，E20研究院院長(zhǎng)傅濤即開始帶領(lǐng)研究團(tuán)隊(duì)，在產(chǎn)業(yè)政策的研究上推動(dòng)環(huán)境產(chǎn)業(yè)的升級(jí)與轉(zhuǎn)型，自2011年以后，堅(jiān)持推動(dòng)環(huán)境績(jī)效合同服務(wù)（合同環(huán)境服務(wù)的升級(jí)）在產(chǎn)業(yè)的落地，在這一過(guò)程中，先后承擔(dān)了環(huán)保部公益課題《環(huán)境產(chǎn)業(yè)發(fā)展模式的研究》、國(guó)家水專項(xiàng)課題《合同環(huán)境服務(wù)及其案例研究》等研究。

作者：E20環(huán)境平臺(tái)/E20研究院 合伙人/院長(zhǎng)助理

編輯： 李丹