那考河項目深度考察記：河道治理PPP和環境績效合同服務如何破局

背景：為提升對黑臭水體治理領域中涉及的政策、技術解決方案、商業模式等核心要素研究的認識，以及環境績效合同服務模式中關鍵問題解決的研究及案例分析，為政府落實水十條中黑臭水體目標提供政策研究支撐，E20研究院啟動了“環境產業藍色之旅—第二季.黑臭水體行動計劃”。于2015年9月25日，在E20環境平臺高級合伙人/中宜E20環境醫院執行副院長方樺的帶隊下，由專家顧問團隊、E20環境平臺研究團隊、以及E20環境產業俱樂部成員——博世科核心管理及技術團隊組成的E20調研組，走進了廣西省南寧市竹排江上游植物園段（那考河）流域治理PPP項目(以下簡稱“那考河項目”)管理部，與項目參與相關方負責人及代表進行了為時半天的多方座談以及調研。其中，專家顧問團隊由三人組成，分別是：上海濟邦咨詢公司董事長、PPP領域知名專家、《基礎設施和公共事業特許經營法》起草小組核心成員張燎，中國城市規劃設計研究院水務與工程規劃院資源能源所副所長、海綿城市政策與技術專家王家卓，福建農林大學公共管理學院副院長、環境產業政策專家蘇時鵬；項目三方代表分別是南寧市“中國水城”建設及邕江綜合整治和開發利用工作領導小組辦公室（以下簡稱“水邕辦”）/南寧市城市內河管理處副主任彭奠安、南寧北排水環境發展有限公司總經理劉啟誠、北京城建道橋建設集團有限責任公司總經理助理吳慶等；博世科核心管理及技術團隊由宋海農總經理為代表。

E20研究院行業研究員對座談會進行了現場紀錄，針對項目相關信息、專家發言及建議進行了整理及總結，整理成文以供產業各界參考，也期望為各地在推動流域治理、推動PPP下的環境績效合同服務模式的落地提供參考。

廣西首個PPP項目：政府重視集四個特點于一體

作為2015年全國首個落地的流域治理PPP項目、廣西省首個PPP項目、南寧市政府向國家申報海綿城市示范區范圍內的重點項目，那考河項目本身就集行業熱點關鍵詞于一體，這也正是E20調研組選擇那考河項目作為黑臭水體行動計劃的考察首站的初衷。

根據劉啟誠的介紹，那考河項目在可研報告完成后，于2014年10月份向社會進行了公開招標，共有四家社會投資人通過資格預審核，兩家社會投資人進入競標階段，2015年2月，確認北京城市排水集團有限責任公司（以下簡稱“北排”）中標。當月月底，南寧市城市內河管理處、北排、南寧建寧水務投資集團有限責任公司（以下簡稱“建寧水務”）簽署了PPP項目合同（由PPP協議以及流域服務協議組成），成立了項目公司——南寧北排水環境發展有限公司，其中北排所持股權比例為90%，建寧水務所持股權比例為10%。項目于3月31日開工，總投資約11.9億元，合同期限為10年，其中建設期為2年，項目進入運營期以后，按季定期支付流域治理服務費。這里需要說明一點的是，項目投標總投資額為9.98億，但由于項目邊界條件在過程中發生了變化，導致項目預算總投資調整為11.9億元。

根據劉啟誠介紹，該項目本身的特點可以用“低、高、多、窄”四個字概括：

低-項目收益率低，根據E20研究團隊調研得知，本項目的內部收益率不足8%，成本核算涵蓋了建設成本以及運營成本，較低的項目收益率得益于項目的融資成本低。

高-項目標準高，項目考核三大指標為“水質、水量、防洪”。河道斷面、污水處理水質需要達到地表四類水，河道的補水量不低于污水量的80%，河道行洪按50年一遇洪水標準。項目采用按效付費的方式支付服務費。

多-項目內容多，工程內容包括——河道整治工程、河道截污工程、河道補水工程、污水處理廠建設工程、沿岸景觀工程、海綿城市示范工程、信息監控工程。其中沿岸景觀工程中，在對項目地域特征和周邊環境研究的基礎上，設計了“那色生香”的主題，融入了南寧市本地特色的壯鄉“那”文化，這是北排能夠中標本次項目的加分項之一。海綿城市以“凈”為主，解決城市河道黑臭問題。

窄-建設紅線窄，河道全長6.35KM（含主河道以及支流河道），70%的河道面相對比較窄，可利用的作業面較小。

專家：五位一體的典型流域治理PPP模式下的環境績效合同服務項目

在多方對話中，張燎表示，那考河流域治理PPP項目是一個集城市河道治理按效付費、PPP模式、海綿城市設施、黑臭水體整治以及國內首個競爭性磋商項目五大亮點于一體的典型項目。目前大多數河道治理PPP項目，基本上是包裝的帶帽的BT或EPC加融資等，真正按照環境效果付費的沒有，因此可以說，這個項目是獨一無二的。就項目本身特點而言，其能夠反映整體服務效果及服務成本的單一指標比較好，同時又綜合性的反映了各個因素，即反映了建設期的投入-固定資產投資，又反映了運營期投入-服務成本，又考慮了合同時間長短及項目融資成本。另外，合同的簽訂，只意味著乙方可以拿到項目，但是能不能拿足服務費，又與治理效果直接相關。在系列的設計下，那考河PPP項目合同很好的反映了從工程、技術、建設投資、運營到最終體現出處理效果的服務的整合。

E20調研團隊認為，按效付費使得PPP項目在黑臭水體治理領域的落地進了一大步，能推動項目方在運營過程中不斷的改進。集五大亮點于一身的那考河項目，得益于良好的內外部環境：

政府重視、開放

為落實國家環境治理的戰略目標，南寧市加大了環境治理的投入力度，市政府與各個區簽訂了責任狀。作為十八條內河的其中一條的其中一段，那考河項目得到了市政府的高度重視，工作一直由市長親自推動。南寧市政府通過那考河項目啟動南寧市的黑臭水體治理，并期望為南寧市接下來的18條內河治理打下基礎，樹立南寧市標桿、廣西流域治理典范。基于此，南寧市政府在與北排合作的過程中，首先開出的條件即是治理要確保效果。彭奠安向E20調研團隊如是說，目前，為落實水十條工作目標，在博世科的協助下，南寧市正全力摸查黑臭水體情況，爭取在今年年底完成，然后南寧市政府會針對不同水體情況采用多種模式、多種投入進行全市黑臭水體的治理。

另外，與其他各省市不同的是，為推動“水城”建設，南寧市于2012年成立了水邕辦，是一個獨立的法人事業單位，與內河管理處同一套工作團隊，雙重身份讓南寧市的內河治理在工作推動、項目流程管理等方面提高了效率。

項目融資成本低

據E20調研團隊了解，此項目通過招標的方式獲得了建行的信用貸款，這也是少有的河道治理PPP項目中的純信譽擔保貸款，貸款利率在基準利率以下。相當優惠的貸款條件，一方面來源于目前銀行業對于PPP項目的青睞，另一方面來源于銀行對兩個股東公司背景的認可。

前期工作的充分準備

項目啟動后，南寧市內河管理處聘請了專業的交易顧問-上海濟邦投資咨詢有限公司（“上海濟邦”）和技術顧問-北京清控人居環境院有限公司（“北京清控”），在很大程度上保證了此項目質量的穩定性。很多地方政府在開展PPP過程中，要么不愿意花錢聘請技術顧問，要么用工程可研環節來替代，或者把設計院應該完成的工作交由交易顧問去替代完成……系列不正確的工作方法所導致的就是項目質量的不穩定。

E20觀察：環境績效合同服務模式產業首落地“美”中亦有不足

在整個座談過程中，通過多領域專家與三方參與主體的對話，E20研究團隊也發現了在全國首個環境績效合同服務模式落地的典型項目中的一些“美”不足，項目參與中的甲乙雙方也存在著風險認識不足、重視不夠等問題。

項目啟動時間倉促，競爭不充分

該項目從去年12月底正式啟動到確定投資人，僅用了二個多月的時間，一方面說明了南寧市在推動項目開展過程中的高效，但另一方面可以看出時間的倉促，從資格預審只有四家企業通過可以看出一定程度上的競爭不充分，在工程規劃決策、按效付費細則落實、投資測算上存在著一定的問題。張燎建議，希望南寧在接下來的河道治理項目中，能在時間上充足考慮，給予社會投資人更多的時間以及參與空間，讓項目競爭更公平、競爭更充分。

地方政府在某些認知上存在不足

蘇時鵬告訴E20研究人員，目前在環境治理PPP項目落地的過程中，很多地方政府還很不成熟，一心只想搞環境工程，但對PPP的認識很不足，更別說考慮環境績效了。另外，服務價格的確定是PPP項目交易結構中的核心問題，也是一直以來難以解決及專業度較高的問題。同時，各地情況的不同，在環境治理項目上，投資成本及服務價格也千差萬別，由于信息公開不充分、參考標準的缺失，若沒有專業機構的協助，在專業度上相對不成熟的地方政府很容易被企業牽著鼻子走路。

甲、乙及第三方風險認知相對薄弱

由于PPP模式還處在發展的初期，很多的問題還沒有探索出更好的解決方法，需要參與各方共同努力解決，問題即意味著風險，這是市場前行者所必須面臨的。在此項目中E20調研團隊也看到了參與三方在風險認識與把控上的不足，作為甲方的地方政府存在價格認識不足、監管環節等方面的風險，作為乙方的投資人面臨最大的風險就是政府的支付穩定性以及項目建設及運營過程中的“天災人禍”等，作為提供項目貸款的銀行存在擔保不足等風險。特別是流域治理中存在的溢流問題，會為投資人帶來很大的風險，王家卓在座談會上強調說。為盡可能的降低各方所面臨的風險，E20調研團隊建議，在后續的工作中引入專業的咨詢機構，助推甲乙雙方簽訂補充協議。特別是對地方政府而言，建議借助第三方服務機構的力量，在選擇社會資本、項目建設、項目運營等不同的階段，加強自身管理能力的建設，推動環境治理PPP項目的真正落地，解決當地環境問題。

交易結構的核心問題沒有得到突破

問題主要表現在兩個方面，首先沒有解決項目收費問題，目前河道治理項目的資金來源主要是政府財政支付，雖然在這一點上形成了項目的穩定支付體系，但是沒有形成穩定的收費機制，這是很多環境PPP項目面臨的難點，如何把環境治理的外部收益內部化，還需要多方努力共同解決。其次，對于環境績效合同服務而言，沒有解決投入成本與績效指標間的關聯。E20調研團隊認為，以上這兩個問題是環境績效合同服務交易結構設計的難題，也是未來環境績效合同服務項目需要解決及突破的關鍵點。另外，蘇時鵬告訴E20研究人員，在那考河項目中，很核心的一點突破即是按效付費，有相應的懲罰機制，但是沒有相應的激勵機制，在推動企業的積極性上相對有些遺憾。

反映出一定程度上的“國進民退”

在傳統的環境治理領域，以BOT/TOT為核心的PPP模式已經過了長時間的發展及驗證，出現了一批有實力的企業，地方政府在選擇治理企業的信心相對足。但是，面對新興的環境治理領域，面對新形勢、新治理需求下的PPP模式，地方政府在選擇乙方時相對比較謹慎，會更傾向于選擇與體制內的大企業合作，會在一開始設定進入門檻，把民營企業擋在競爭之外。針對此點，參與座談的博世科總經理宋海農亦表示出了擔憂。張燎表示，環境治理項目在選擇社會資本時，應該以企業的治理經驗以及治理效果為選擇基礎，不應論出身。

后記：自2008年起，E20研究院院長傅濤即開始帶領研究團隊，在產業政策的研究上推動環境產業的升級與轉型，自2011年以后，堅持推動環境績效合同服務（合同環境服務的升級）在產業的落地，在這一過程中，先后承擔了環保部公益課題《環境產業發展模式的研究》、國家水專項課題《合同環境服務及其案例研究》等研究，更多的關于本項目案例的專家深度探討與解析，也請關注于本月28日在江蘇省宜興市召開的2015（首屆）環境施治論壇——讓黑臭水體治理在產業中落地。

（肖瓊系E20研究院院長助理）

編輯： 陳丹丹