拉動內需背景下推動環(huán)境產業(yè)發(fā)展的建議框架

清華大學水業(yè)水業(yè)政策研究中心主任  傅濤

一、 背景

隨著國際金融危機的壓力，中央政府在2008年底同時調整國家財政政策和貨幣政策，以投資拉動為核心的4萬億計劃，對緩解我國目前面臨的經濟和金融壓力有著重要的意義。“國十條”明確了中央政府在最近幾年將要加大環(huán)境保護領域的投入，包括農村飲用水安全工程、城鎮(zhèn)污水、垃圾處理設施建設、重點流域水污染防治、生態(tài)環(huán)境建設等方面。胡錦濤總書記、李克強副總理、周生賢部長等領導在不同的會議上強調，要大力發(fā)展環(huán)境產業(yè)，并以此帶動經濟增長，培養(yǎng)新的經濟增長點。11月27日，國新辦新聞發(fā)布會上更是明確了在中央政府4萬億的投資安排中，僅4千億的政府資金將涌入包括供水、污水、垃圾處理在內的環(huán)境保護領域，這對于資金沉淀性強、資本收益低、價格不到位的環(huán)境服務業(yè)來說，是非常必要的，對于環(huán)境產業(yè)的發(fā)展來說，也帶來了新的機遇與挑戰(zhàn)。

二、 環(huán)境產業(yè)發(fā)展的現(xiàn)狀及主要問題

我國的“環(huán)境保護產業(yè)”（簡稱“環(huán)保產業(yè)”）早期是一個較為狹義的概念，主要指環(huán)境治理設備的生產和制造，隨著我國環(huán)境污染治理設施的不斷發(fā)展，如污水處理、垃圾處理、脫硫治理等工程的建設，我國“環(huán)保產業(yè)”的內涵已經擴展形成“環(huán)境產業(yè)”，即針對污染控制與減排、污染治理等終端治理提供產業(yè)與服務，其核心是指環(huán)境污染治理的服務以及環(huán)保產品生產及相關的技術服務。

2002年以來，雖然我國在環(huán)境產業(yè)初步建立了以特許經營為核心的市場引入機制，大量的社會企業(yè)開始進入環(huán)境產業(yè)的投資、建設、運營、管理環(huán)節(jié)，在我國公共服務領域逐步形成了一支初步健全的產業(yè)隊伍，也形成了一定的產業(yè)基礎。但是，我國的環(huán)境產業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀仍然是一個發(fā)育不全的產業(yè)，產業(yè)分散嚴重，無論是環(huán)保技術的研發(fā)、或者是環(huán)保設備的制造、或者是環(huán)境設施的運營服務，都尚未形成自主品牌。同時，行業(yè)發(fā)展政策的系統(tǒng)性不足，現(xiàn)有的政策法規(guī)層次也不高，例如目前可以確定政府和服務企業(yè)關系的特許經營制度僅為部門規(guī)章；行業(yè)發(fā)展需要的技術和服務標準缺位，技術儲備不足；行業(yè)內的價格體系不健全；行業(yè)發(fā)展的融資受限等，這些問題都嚴重影響了環(huán)境產業(yè)的發(fā)展，也阻礙了我國環(huán)境污染治理工作的開展。

三、 主要建議

1. 環(huán)境產業(yè)應成為中央拉動內需的一個重要支持方向

在國際金融危機蔓延全球的今天，中央政府提出以4萬億投資來拉動內需、帶動經濟發(fā)展的決定對緩解我國經濟壓力具有非常積極的作用，在“國十條”中提到的中央政府將主要支持的領域中，環(huán)境產業(yè)的發(fā)展和推動應當作為中央投資拉動內需的一個重要支持領域，主要原因如下：

（1）隨著我國環(huán)境污染問題的日益突出，經濟發(fā)展已然受到影響。發(fā)展環(huán)境產業(yè)、有效解決環(huán)境污染問題、提高環(huán)境質量對于我國的社會經濟發(fā)展來說刻不容緩，這不僅是我國社會經濟發(fā)展的必然需求，同時也是我國特定宏觀政策背景下（節(jié)能減排、建設兩型社會）的必然選擇。隨著大量污染治理設施工程的建成，環(huán)境產業(yè)的發(fā)展已經初步形成氣候，而環(huán)境產業(yè)發(fā)展的好壞將直接影響我國能否順利實現(xiàn)環(huán)境目標，因為環(huán)境產業(yè)是解決環(huán)境問題的一個基本要素。由此而言，環(huán)境產業(yè)不僅僅是政府應當重點支持的內需，而且是急需。

（2）從環(huán)境產業(yè)的特性來說，無論是供水和污水處理，還是垃圾處理或大氣治理，都是與社會經濟、國計民生息息相關的重要公共服務領域，具有很強的外部性。盡管通過市場機制的引入，社會資本也開始進入了環(huán)境產業(yè)領域，但是無論是政府投資，或者是市場投資，都不會改變地方政府作為環(huán)境服務的責任主體這一事實；也就是說，環(huán)境消費的支付主體應為政府，政府要承擔起發(fā)展環(huán)境產業(yè)的責任。

（3）環(huán)境產業(yè)是一個以政策為導向的行業(yè)，改善環(huán)境質量是發(fā)展環(huán)境產業(yè)的根本目的。同時，環(huán)境產業(yè)是一個與其它產業(yè)相互影響和協(xié)調的行業(yè)，環(huán)境產業(yè)的健康發(fā)展帶來的直接影響就是環(huán)境質量的改善，對于促進社會經濟的良性發(fā)展有著重要的意義。

（4）環(huán)境產業(yè)具有資金沉淀性強、資本收益低、價格體系不到位等特征，無論是環(huán)境技術和設備的研發(fā)，或者是環(huán)境服務的提供，都屬于高投入低產出，如果沒有政府的支持和帶動，要想依靠市場和企業(yè)的自發(fā)性來發(fā)展環(huán)境產業(yè)是非常艱難的，因此，政府投資的支持是推動該行業(yè)發(fā)展的重要保障，也是非常必要的。

（5）在我國經濟高速發(fā)展的同時，帶給我們的是沉重而棘手的環(huán)境問題和巨大的環(huán)境壓力，而這也意味著我國對環(huán)境產業(yè)的發(fā)展，包括技術、設備、工程建設、設施運營等方面都有著巨大的需求；同時，在節(jié)能減排艱巨任務的要求下，我們也有發(fā)展環(huán)境產業(yè)的巨大需求。通過政府投入的帶動，將可以促進并帶動產業(yè)鏈的完善以及產業(yè)的發(fā)展，培養(yǎng)出新的經濟增長點，從而帶來經濟的增長。

（6）我國環(huán)境產業(yè)的發(fā)展現(xiàn)狀中存在巨大的產業(yè)短板，如污水管網不配套、污染設施運營資金不足、價格體系不能支撐市場回報、信貸成本過高等問題，都嚴重制約了環(huán)境產業(yè)的發(fā)育。而這些問題都難以完全依靠市場解決，而必須借助政府資金來彌補市場的短板。

2. 通過對重點領域的扶持，有效推動環(huán)境產業(yè)的發(fā)展

環(huán)境產業(yè)的發(fā)展是一項長期的系統(tǒng)工程，需要系統(tǒng)考慮產業(yè)鏈中的各個環(huán)節(jié)。對于我國尚未發(fā)育完全的環(huán)境產業(yè)而言，必須要認真分析主要矛盾、抓住重點，才能掌握抓手，有效地推動產業(yè)的發(fā)展。因此，在當前中央政府提出拉動內需的大背景下，確定重點扶持領域、設立有限目標、解決有限問題是最具有現(xiàn)實意義的。

毫不疑問，環(huán)保部對于帶動和引領環(huán)境產業(yè)的發(fā)展具有不可推卸的責任。對于當前重要領域的選擇，可以有如下的參考原則：（1）發(fā)展環(huán)保部能夠掌控的領域，（2）選擇中央政府在上一輪投資支持中未考慮的領域，如污水處理、垃圾處理等；（3）選擇可以系統(tǒng)發(fā)展、形成規(guī)模研究的領域，如農村污染問題的解決方案、小城鎮(zhèn)分散式污水處理解決方案、低成本污泥處理技術的研發(fā)、國際履約的支撐技術研發(fā)、環(huán)境標準提高后的支撐技術等；（4）以環(huán)保部為主導，形成產業(yè)整體，促進產業(yè)化發(fā)展，例如環(huán)保部從環(huán)境設施的運營服務切入，通過合理模式設計促進設施資產所有權和運營服務全分離的服務方式，化解國有投資形成產權對非公主體的擠出，鼓勵DBO模式和專業(yè)委托運營服務模式，鼓勵區(qū)域性品牌運營的發(fā)展，以業(yè)績?yōu)楹诵脑u估并選擇運營單位；（5）重點支持難以引入市場機制的環(huán)節(jié)，如污水管網的建設等；（6）支持環(huán)保新技術的研發(fā)、示范。

由此，針對環(huán)境產業(yè)的發(fā)展，近期可以考慮以下重點領域：
 污水管網的建設
 農村面源污染
 農村廢棄物的處置
 農村飲水安全問題
 小城鎮(zhèn)分散式污水處理
 低成本污泥處理技術的研發(fā)
 針對環(huán)境標準提高后的支撐技術的研發(fā)
 環(huán)保新技術的研發(fā)、示范
 基礎研究平臺（環(huán)保技術、環(huán)保設備等）的建設
 區(qū)域化運營模式的研究
 國際履約的支撐技術

3. 重視投資拉動的質量，將政府資金投向市場投資難以覆蓋的領域

在政府以環(huán)境產業(yè)拉動內需之時，必須要重視投資拉動的質量。環(huán)境產業(yè)提供的產品或服務通常具有公共性、公益性、以及經濟外部性。因此，與一般的競爭行業(yè)不同，在環(huán)境產業(yè)的“政府-市場”關系中，需要強化政府的干預；明確界定政府、企業(yè)與公眾的環(huán)境責任；系統(tǒng)考慮環(huán)境產業(yè)鏈的內部（產業(yè)鏈上下游之間）及外部（環(huán)境產業(yè)與其他產業(yè)之間）影響；正確認識政府投資對環(huán)境產業(yè)的拉動作用。在發(fā)展環(huán)境產業(yè)時引入市場機制，政府責任的明確是基礎，必須正確認識到環(huán)境產業(yè)中有一些領域由于價格體系、資本沉淀性等因素的影響，對于市場資金的吸引力是有限的，這些就是政府資金應當而且必須重視的投資領域，也是政府資金在環(huán)境產業(yè)進行投資選擇的原則。

（1）對于環(huán)境產業(yè)的發(fā)展，需要改進傳統(tǒng)國債直接投資的機制設計：國債資金應投資在管網等沉淀性強的領域，而對于污水處理廠等資產沉淀性不是很明顯的領域，可以由市場資金在價格補貼支撐之下進行投資。

（2）完善PPP（公私伙伴關系）投資機制，鼓勵政府成本資金與市場效率的非股權性結合；鼓勵非對等性公私合資（JV）的投資機制，政府成本資金與市場效率的股權性結合。這兩種組合都能夠發(fā)揮政府和企業(yè)的各自優(yōu)勢，有利于在在相對低價背景下，實現(xiàn)企業(yè)合理收益和效率提高。

（3）應當發(fā)展政策性產業(yè)基金，國家資金注資政策性的環(huán)境產業(yè)投資基金，吸收國家政策性資金的進入，為加大資金放大倍數(shù)提供市場資金的基礎。

（4）目前環(huán)境服務行業(yè)的資金進入方式集中在設施建設投資，過度關注建設環(huán)節(jié)，對運營環(huán)節(jié)關注不足，而環(huán)境服務的核心效果取決于運營環(huán)節(jié)，應當將政府投資的支持轉向環(huán)境產業(yè)的核心環(huán)節(jié)——運營服務。如果全國已經建成的1400多座污水廠中有一半得不到有效地運營保障，那即使在新一輪的突擊投資建設之后，只會造成進一步運營不良的現(xiàn)象，對環(huán)境質量的改善起不到應有的作用。

（5）在大量政府資金涌入環(huán)境產業(yè)之時，要避免對市場主體的“擠出效應”。由于國家投資的出手快，出拳重，政策性強，對回報缺乏系統(tǒng)考慮，總體比市場資金要求收益率低，或者不要求回報，造成市場對社會企業(yè)產生“擠出效應”。要保證環(huán)境產業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，政府與市場的結合是必需的，新一輪的政府投資的目的應當以帶動更多的市場投入為目的，而不是隨意“擠出”社會企業(yè)。

（6）完善外部產業(yè)環(huán)境：抓住CPI走低的良好時機理順服務價格，讓價格全成本支撐運營服務全成本與收益。中國是世界工廠，過低的水價和環(huán)境服務價格，相當于中國在支付世界的資源成本和環(huán)境成本，同時價格倒掛，會制約社會資本的進入。

4. 轉變政府資金的投入方式，以改善環(huán)境質量為核心目標

毫不疑問，環(huán)境產業(yè)理應成為政府資金的重點支持領域。在政府資金進行投資選擇的時候，要遵循政府投資投向市場不能服務的領域的原則；此外，對于政府資金的投入方式也需要改變。政府資金的投入不能以“花錢”為目的，而要注重提高產業(yè)的質量；政府資金的投入要系統(tǒng)考慮，能夠解決投資、運營問題；政府的投資拉動需要形成財富，要重視結果；政府投資還要注重公平原則，不能打擊市場的主導力量。

（1）改變國家財政資金的使用方式：通常，得到資金的地方政府沒有融資手段，稅收縮減，土地收入減少，難以滿足中央所期望的發(fā)大效應；而有市場融資手段的社會企業(yè)，難以獲得政策性資金，造成投資拉動的放大倍數(shù)小，不能最大限度地發(fā)揮投資拉動的作用。因此，應當將財政資金逐步改直接投資引導為間接運營補貼，這種方式拉動資金的倍數(shù)更大，見效更快，效果更加綜合，市場更加公平。

（2）建立基于產出的補助機制，具體方式包括：如成立省一級運營補助基金、建立COD去除的補助機制、完善產業(yè)貼息貸款機制、稅收減免與補貼機制。以上措施由政府面向專業(yè)服務企業(yè)和具體項目實施，補助資金要針對實際環(huán)境治理的效果。這種機制可以放大十倍以上資金總量，同時有利于提高效率，各種類型企業(yè)同等待遇。

（3）重視信貸問題，解決環(huán)境產業(yè)發(fā)展的融資難題。例如，國家環(huán)境投資拉動的著力點主要在地方政府，但是由于受制于《預算法》，地方政府沒有合適的融資工具，不能滿足環(huán)境產業(yè)發(fā)展的融資要求。建議進行地方融資機制試點，在蘇錫常進行環(huán)境領域市政債試點，讓地方融資走出暗箱，逐步實現(xiàn)地方財權和事權的統(tǒng)一。

編輯：全新麗