白皮書一：2005年中國水業(yè)市場化改革全面推進

2005年城市水業(yè)年度新聞盤點 

作者：傅 濤 

二零零六年一月

2002年底以來，中國城市水業(yè)的市場化改革全面展開，2005年以來已經走入了全面推進的第三個年頭。中國的水業(yè)市場化正逐步從認識的模糊期和操作的混亂期里逐步走出。 

一、環(huán)境和資源問題的戰(zhàn)略地位提升 

在《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議》所確定的“科學發(fā)展觀”精神之下，國務院《關于落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》在2005年12月3日發(fā)布，全面提升環(huán)境保護工作的高度，并通過《規(guī)劃》在資金上、引導政策上提出了一系列措施。這對改革中的城市水業(yè)來說，應該是一個發(fā)展的福音。 

“環(huán)境保護”作為國策二十余年，沒有像現在這樣來得這么認真；環(huán)境污染日益加劇也沒有像現在這樣來得這么嚴重；地大物博的中國對資源的困惑更沒有像現在這樣體會得如此深刻。 

在這樣的背景之下，中國“可持續(xù)發(fā)展”發(fā)展戰(zhàn)略得以細化，目標更為明確。建設“和諧型社會”“環(huán)境友好型社會”和“節(jié)約型社會”的提出，給城市水業(yè)發(fā)展提供了更好的外部環(huán)境。 

但是經濟發(fā)展與資源和環(huán)境之間存在天然的矛盾，不能指望這一矛盾簡單靠“循環(huán)經濟”的理念就能調節(jié)。筆者認為，解決環(huán)境和資源問題的根本出路在于增長速度的控制和增長方式的轉變兩條腿走路，而不僅僅是增長方式的轉變。 

二、監(jiān)管年里話監(jiān)管 

年初我們曾經分析預測2005年將是水業(yè)改革的監(jiān)管年，一年的發(fā)展驗證了這一分析。 

從2002年底的“促進市場化意見”，到2004年的“特許經營管理辦法”，再到2005年“加強監(jiān)管的意見”，被看作是建設部推動市政公用事業(yè)改革的三步曲。水業(yè)改革在三步曲的推動下，逐漸步入正軌。 

在經歷了全面市場開放和產權改革之后，水業(yè)進入規(guī)范期是必然結果，對政府而言，監(jiān)管體系的建立和完善和這一規(guī)范期的主要體現。完善監(jiān)管就是要重新確定政府、企業(yè)和公眾的責權利關系，而這一關系的建立需要以制度為基礎。在過去的一年里，水業(yè)政策發(fā)生了如下明顯的變化：政府從投資、市場開放、監(jiān)管、價格、水權制度建設、節(jié)水等方面發(fā)布了一些新的政策，使市場更加規(guī)范；而更高層次的立法和政策正在積極的制定之中。從中央到地方對于城市水業(yè)市場化方向有了更清晰的認識，在原來一系列政策的基礎上，2005年出臺的系列政策重點在監(jiān)管上。 

在環(huán)?？偩种鲗抻喌男隆端廴痉乐畏ā分袑⒁?guī)定：水污染防治政府有責，污水處理廠將成為重要監(jiān)管對象。2005年9月國家環(huán)?？偩滞▓罅谁h(huán)保專項行動中對污水處理廠專項檢查的情況，并公布了掛牌督辦的14家污水處理廠名單。 

2005年9月建設部發(fā)布了《關于加強市政公用事業(yè)監(jiān)管的意見》。在政府普遍忽略市場化改革背景下的政府責任的背景下，《意見》充分強調了市政公用事業(yè)特有的基礎性、先導性、公用性和自然壟斷性，明確強調市場機制的引入不能改變市政公用事業(yè)的公益性和政府的責任?！兑庖姟废到y規(guī)定了市政公用事業(yè)監(jiān)管的主要內容，是水業(yè)改革進程中重要的規(guī)范性文件。 

2005年，各地方政府在公用事業(yè)方面的特許經營立法進程加快。先是《新疆維吾爾自治區(qū)市政公用事業(yè)特許經營條例》率先于2005年3月1日正式施行，接著，《深圳市公用事業(yè)特許經營條例》2005年9月27日獲得深圳市四屆人大常委會第二次會議通過，11月28日提交廣東省人大常委會審查?！侗本┦谐鞘谢A設施特許經營條例》12月通過北京市人大審議，成為第二個特許經營的地方立法。2005年11月27日，《湖南省市政公用事業(yè)特許經營條例（草案）》也首次提交該省人大常委會審議。特許經營立是建立監(jiān)管體系的根本保障，隨著地方立法的普遍實施必然促進中央立法的進程。 

同時，作為監(jiān)管工具的《城市供水水質標準》也于2005年6月由建設部發(fā)布，為水質監(jiān)管提供了工具和依據，目前上升為國家標準的努力正在進行之中。

三、各市場主體逐漸歸位 

城市水業(yè)的體制變革在任何一個國家都是一個復雜而長期的過程，因為城市水業(yè)不同于一般的競爭性行業(yè)。首先，水是一種人類生存和發(fā)展不可短缺的必需品，因而城市水業(yè)具有公共服務屬性，這就意味著即使是以市場機制為基礎的市場化改革也不能改變政府在城市水業(yè)服務領域的最終責任；其次，城市水業(yè)由于受到管網的限制具有天然的經營自然壟斷特征，這種特性使其改革更具復雜性和長期性。 

城市水業(yè)的市場化改革是一種政府、企業(yè)、公眾三方市場主體責權利的重新劃分，這種重新劃分是責任重心和服務體制重新調整并達到新的平衡的過程。 

2005年市場體系的參與主體均走向成熟，戰(zhàn)略和定位逐步清晰。各個相關的政府部門、不同類型的投資運營企業(yè)以及社會公眾都在實踐的基礎上，對水業(yè)市場化有了更正確的認識。 

市場化改革引起了國務院的重視，成為國務院推動的重點工作，國務院促進改革的意見即將出臺。同時，越來越多的城市政府開始關注除引資作用之外的效率因素，開始關注市場化以后的政府責任；政府監(jiān)管角色的建立逐步提上日程。 

企業(yè)主體則更加理性，形成了相對穩(wěn)定的競爭格局，財務投機企業(yè)的機會減少，核心企業(yè)開始關注運營和服務的細節(jié)，關注長久的投資收益。雖然出現了不少新的投資企業(yè)面孔，也有一些企業(yè)黯然退出，但是總體而言，戰(zhàn)略投資人的比重明顯加大。 

公眾對于改革的參與程度不斷增加，這雖然增加了改革推進的的操作難度，限制的改革的速度，但是公眾的參與提高了改革的科學性和系統穩(wěn)定性。 

價格是連接各個主體的主要紐帶，價格迅速提高在國家要求提高資源性商品價格的政策的促進下成為水業(yè)的重要新聞點。但是社會公眾對征收污水處理費和自來水價的持續(xù)上漲所提出的質疑也有增強趨勢，通過水業(yè)投資和運營企業(yè)更加細致的工作和國家政策的導向可以一定程度地化解這種壓力，使公眾在認清嚴峻的水污染和水資源緊缺問題后，還是漸漸地接受了水價的適度和持續(xù)上漲。但是隨著水價的社會關注度增加，水業(yè)企業(yè)的效率和服務必然成為水價進一步的調整的障礙。而消除這一障礙的可行措施是監(jiān)管體系，尤其是經濟監(jiān)管體系的完善。 

四、水業(yè)事件的社會化 

繼2004年的“淮河治污”這一環(huán)境問題社會化之后，2005年有更多的環(huán)境和生態(tài)問題得到社會普遍關注，主要有年初的“圓明園防滲”問題，年中的“深圳大截排”問題，年底引起環(huán)保總局解振華局長辭職的“松花江污染”問題，還有近日發(fā)生的廣東北江污染事故等。 

相比2004年的淮河污染事件，就“松花江污染事件”本身而言，僅是一次較大的環(huán)境污染事件?！八苫ń廴臼录币鹑绱舜蟮纳鐣饎拥脑虺藝H因素之外，更為重要的是松花江污染引起哈爾濱長達4天的停水。但是這一事件體現一個重要的社會現象：當水污染這一環(huán)境事件，引發(fā)大城市停水這一城市公共安全保障危機事件，事件本身的社會關注度被成倍地放大了。 

鑒于我國環(huán)境問題的嚴峻性，環(huán)境問題必將引發(fā)更多的食品、安全、衛(wèi)生等其它社會問題，使其社會化影響被成倍放大。這將是今后城市水業(yè)發(fā)展所面臨的重要背景，這對各級政府和從業(yè)企業(yè)都將至關重要，它會是企業(yè)的是商業(yè)機遇，也會是經營企業(yè)的市場風險，更多地將是政府官員的責任追索的導火索。對政府監(jiān)管部門而言，水業(yè)事件的社會化趨勢使監(jiān)管體系的完善更加迫切。 

五、水業(yè)管理在權力與責任間徜徉 

2005年年初水利部的《深化水務管理體制改革指導意見》以及建設部的回應，幾乎公開了兩個部門對水務管理體制改革多年的職能爭奪。4月，淮河水利委員會發(fā)布了“淮河流域限制排污總量意見”，國家環(huán)保總局通過媒體進行了公開質疑，將兩個部委管理職能的爭論完全公開，在中國行政管理上十分少見。 

2005年年中，圍繞深圳市水污染治理“大截排”方案的深圳市水污染治理模式之爭，以及圓明園防滲技術方案的交鋒，也都多多少少地在背后攙雜了部門利益的考慮。 

政府管理的進取精神十分可貴，政府管理的“競爭”、“有為才有位”，可以提高效率增進服務。但是這種進取不能基于傳統行業(yè)管理的老思路，這種老思路下，我們的政府將其職能更多地看作是一種權力，后面關聯著有資金的安排、人事的安排等等利益因素。 

也許應該問問，當政府的管理行為變成更多地是一種責任的時候，是否會變成政府間的相互推委？ 

編輯：全新麗