PPP3.0新政：PFI終結(jié)特許歸位、強(qiáng)推民企重創(chuàng)新

二、新機(jī)制聚焦使用者付費(fèi)的環(huán)保項(xiàng)目

環(huán)保領(lǐng)域的收費(fèi)來(lái)源差異較大。城市的污水處理項(xiàng)目，因有城市自來(lái)水收費(fèi)中代收的污水處理費(fèi)納入政府性基金預(yù)算中支付，通常從源頭上按照使用者付費(fèi)對(duì)待。垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，收費(fèi)來(lái)源有發(fā)電收入、國(guó)家給予的綠電上網(wǎng)補(bǔ)助、地方政府支付的部分垃圾處理補(bǔ)貼。餐廚垃圾處理，有的地方完全由負(fù)責(zé)餐廚垃圾收集處理的企業(yè)自己創(chuàng)收自負(fù)盈虧，政府不補(bǔ)助，有的地方政府有一定補(bǔ)助。但農(nóng)村的污水處理、垃圾處理基本由政府付費(fèi)。雖然國(guó)家發(fā)展改革委、財(cái)政部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部2015年1月21日的《關(guān)于制定和調(diào)整污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)等有關(guān)問(wèn)題的通知》（發(fā)改價(jià)格[2015]119號(hào)）規(guī)定：“2016年底前，設(shè)市城市污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.95元，非居民不低于1.4元；縣城、重點(diǎn)建制鎮(zhèn)原則上每噸應(yīng)調(diào)整至居民不低于0.85元，非居民不低于1.2元。已經(jīng)達(dá)到最低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)但尚未補(bǔ)償成本并合理盈利的，應(yīng)當(dāng)結(jié)合污染防治形勢(shì)等進(jìn)一步提高污水處理收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。未征收污水處理費(fèi)的市、縣和重點(diǎn)建制鎮(zhèn)，最遲應(yīng)于2015年底前開(kāi)征，并在3年內(nèi)建成污水處理廠投入運(yùn)行。”但是，全國(guó)絕大部分地方至今尚未出臺(tái)農(nóng)村污水處理費(fèi)征收政策和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。垃圾處理費(fèi)，國(guó)內(nèi)絕大部分城市和農(nóng)村均無(wú)對(duì)居民收費(fèi)的政策。新機(jī)制要求政府和社會(huì)資本合作須聚焦使用者付費(fèi)項(xiàng)目，不得因政府和社會(huì)資本合作而新增地方政府財(cái)政未來(lái)支出責(zé)任，政府不得通過(guò)可行性缺口補(bǔ)助、承諾保底收益率、可用性付費(fèi)等任何方式使用財(cái)政資金彌補(bǔ)項(xiàng)目建設(shè)和運(yùn)營(yíng)成本。對(duì)于代收的污水處理費(fèi)形成的政府性基金“池子”足夠支付城市污水處理費(fèi)的項(xiàng)目而言，如果按照“收支兩條線”穿透看其來(lái)源，應(yīng)為污染者（使用者）付費(fèi)，結(jié)合政府性基金“專款專用”的要求，筆者理解新機(jī)制下依然可以通過(guò)政府和社會(huì)資本合作實(shí)施。但其它環(huán)保項(xiàng)目如果收費(fèi)不是源于使用者付費(fèi)，筆者理解應(yīng)該難以通過(guò)政府和社會(huì)資本合作實(shí)施。

三、新機(jī)制下PPP項(xiàng)目全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式

城市污水處理項(xiàng)目、垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目，自2004年住建部126號(hào)令開(kāi)始，多數(shù)采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施，2014年后既有采用PPP模式實(shí)施的，也有采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施的。新機(jī)制明確規(guī)定政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目，全部采用特許經(jīng)營(yíng)模式實(shí)施（當(dāng)然，筆者理解，相關(guān)領(lǐng)域的項(xiàng)目并非必須政府和社會(huì)資本合作才能實(shí)施，但如果通過(guò)政府和社會(huì)資本合作實(shí)施，則應(yīng)采取特許經(jīng)營(yíng)模式）。

四、外商投資企業(yè)參照鼓勵(lì)民營(yíng)企業(yè)的規(guī)定執(zhí)行

新機(jī)制采用清單、控股等措施鼓勵(lì)PPP項(xiàng)目社會(huì)資本優(yōu)選民營(yíng)企業(yè)的規(guī)定，外商投資企業(yè)可以參照?qǐng)?zhí)行。

按照商務(wù)部《關(guān)于外商投資舉辦投資性公司的規(guī)定（2015修正）》規(guī)定，允許外國(guó)投資者根據(jù)中國(guó)有關(guān)外國(guó)投資的法律、法規(guī)及該規(guī)定在中國(guó)設(shè)立投資性公司；符合規(guī)定條件的外國(guó)投資者，還可以其全資擁有的子公司的名義投資設(shè)立投資性公司。臺(tái)灣、香港和澳門地區(qū)的投資者在大陸投資舉辦投資性公司的，準(zhǔn)用《關(guān)于外商投資舉辦投資性公司的規(guī)定》，即臺(tái)灣、香港和澳門地區(qū)注冊(cè)的公司、企業(yè)或經(jīng)濟(jì)組織按照《關(guān)于外商投資舉辦投資性公司的規(guī)定》在中國(guó)大陸投資設(shè)立的投資性公司，按照外商投資企業(yè)對(duì)待。如某A+H股上市公司，在香港注冊(cè)“X（香港）公司”，該X（香港）公司在中國(guó)大陸投資設(shè)立“X（中國(guó)）投資有限公司”，該X（中國(guó)）投資公司在中國(guó)大陸投資時(shí)按照外商投資企業(yè)對(duì)待。環(huán)保行業(yè)中也有不少符合《關(guān)于外商投資舉辦投資性公司的規(guī)定》的投資性公司，其在新機(jī)制下可以作為外商投資企業(yè)參照?qǐng)?zhí)行PPP項(xiàng)目社會(huì)資本優(yōu)選民營(yíng)企業(yè)的鼓勵(lì)政策。

附件2  

專訪  北控水務(wù)集團(tuán)市場(chǎng)投資中心副總經(jīng)理 徐東升

——關(guān)于政府和社會(huì)資本合作新機(jī)制的幾點(diǎn)思考

一、新機(jī)制“聚焦使用者付費(fèi)”

“聚焦使用者付費(fèi)”是對(duì)政府和社會(huì)資本合作領(lǐng)域需具有“市場(chǎng)化”基礎(chǔ)和特征的再次強(qiáng)調(diào)，也是自2002年開(kāi)始的特許經(jīng)營(yíng)、以及2013年開(kāi)始的PPP一直強(qiáng)調(diào)的（遺憾的是PPP后期出現(xiàn)了過(guò)度泛化）。這一原則有利于推進(jìn)相關(guān)領(lǐng)域的市場(chǎng)化和價(jià)格機(jī)制改革，其落地效果也有賴于市場(chǎng)化和價(jià)格機(jī)制改革水平。以市政污水為例，開(kāi)征污水處理費(fèi)是推動(dòng)特許經(jīng)營(yíng)模式的基礎(chǔ)，但“收支兩條線”管理也是為防止價(jià)格機(jī)制不到位而采取的保障手段。根據(jù)《城鎮(zhèn)排水和污水處理?xiàng)l例》、《污水處理費(fèi)征收使用管理辦法》規(guī)定，污水處理費(fèi)是“專項(xiàng)用于城鎮(zhèn)污水處理設(shè)施建設(shè)、運(yùn)行和污泥處理處置的資金”，當(dāng)“征收的污水處理費(fèi)不能保障城鎮(zhèn)排水與污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)的，地方財(cái)政應(yīng)當(dāng)給予補(bǔ)貼”。注意，這里的“運(yùn)營(yíng)”和“運(yùn)行”有所區(qū)別，“運(yùn)營(yíng)”應(yīng)該既包含生產(chǎn)維護(hù)成本的回收、也包含投資建設(shè)成本的回收，是針對(duì)“建設(shè)、運(yùn)行”而言的。隨著征地拆遷費(fèi)用、工程造價(jià)和出水標(biāo)準(zhǔn)的不斷提高，污水處理廠的建設(shè)和運(yùn)行成本也不斷提高，全國(guó)絕大多數(shù)城市的污水處理費(fèi)難以覆蓋正常運(yùn)營(yíng)所需，因此普遍需要財(cái)政補(bǔ)貼，“收支兩條線”發(fā)揮了重要的保障作用，但也給地方財(cái)政造成了越來(lái)越大的壓力。所以，隨著本新規(guī)的發(fā)布，未來(lái)急需推進(jìn)污水處理費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的提高，使其逐漸“覆蓋污水處理設(shè)施正常運(yùn)營(yíng)和污泥處理處置成本并合理盈利水平”，從而保障政府和社會(huì)資本合作的建立和可持續(xù)。

二、優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與

“優(yōu)先選擇民營(yíng)企業(yè)參與”，是對(duì)中央和國(guó)務(wù)院促進(jìn)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的響應(yīng)和落實(shí)，對(duì)于拉動(dòng)民間資本、促進(jìn)民營(yíng)投資（包括外商投資）具有重要的意義。但也應(yīng)該看到，近幾年來(lái)，在市政環(huán)保投資領(lǐng)域，民營(yíng)企業(yè)的市場(chǎng)份額不斷降低，央企和地方平臺(tái)占據(jù)市場(chǎng)成交的七到八成以上甚至更高，這一輪PPP下來(lái)，市政水務(wù)領(lǐng)域里的民營(yíng)企業(yè)可說(shuō)是鳳毛麟角，這里面既有少數(shù)民營(yíng)企業(yè)誤判局勢(shì)、盲目投資、管理失控的原因，很大程度上也與民營(yíng)企業(yè)自身在應(yīng)對(duì)政府欠費(fèi)困境、投資回報(bào)要求、融資和市場(chǎng)準(zhǔn)入方面與國(guó)有企業(yè)存在較大差異有關(guān)，因此能否真正吸引民營(yíng)企業(yè)參與，可能需要在真正落實(shí)懲戒履約失信、真正做到投資主體一視同仁、真正尊重投資合理訴求等方面同步推進(jìn)解決。

編輯：李丹