PPP3.0新政：PFI終結特許歸位、強推民企重創新

對于市政供水領域來說，存在兩類特許經營，一類是制水廠單元的特許經營，另一類是水司特許經營，當前行業中因為終端水價調整不到位不及時，導致以上兩類特許經營項目存在增加政府負擔、企業投資虧損、政府和社會資本合作不暢等問題。在新機制下，解決水價問題依然是上述政策可落地、可執行的重要一環。因此，建議政府建立穩定的水價調整機制、加大居民用水付費的宣傳力度、加大投資優化論證、形成政企合作的良性循環至關重要。更多觀點見附件2《專訪：徐東升 關于政府和社會資本合作新機制的幾點思考》。

02鼓勵民營/外資企業參與公共服務類項目

文件中指出，“優先民營企業參與。市場化程度較高、公共屬性較弱的項目，應由民營企業獨資或控股；關系國計民生、公共屬性較強的項目，民營企業股權占比原則上不低于35%；少數涉及國家安全、公共屬性強且具有自然壟斷屬性的項目，應積極創造條件、支持民營企業參與。對清單所列領域以外的政府和社會資本合作項目，可積極鼓勵民營企業參與。外商投資企業參與政府和社會資本合作項目按照外商投資管理有關要求并參照上述規定執行。

此條款中重要的一點如何確定外資企業。已在海外上市（包括香港上市）的企業，其海外上市融資平臺將被視為外資，因此在項目角逐中不受該規定的限制。更多觀點見附件1《專訪：劉敬霞  PPP新機制對環保行業的若干影響》。水務固廢的十大影響力企業的不少國企，將因其具有H股身份，而被視為外資獲得本文件鼓勵的民企身份待遇，對行業競爭態勢會有一定的影響。

在項目清單中，相對意外的是垃圾和污水被區別對待了。“垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電項目”隸屬于“應由民營企業獨資或控股的項目”；“ 污水處理項目、污水管網項目、城鎮供水項目”隸屬于“民營企業股權占比原則上不低于35%的項目”。 文件中提出的是“優先”、“鼓勵”等原則表明文件的鼓勵立場，并非強制規定，新建特許經營項目在落地過程中應充分考慮文件精神，但同時也需要考慮實操性，充分考慮行業自身發展的需求。實際上，目前垃圾固廢處理和垃圾焚燒發電市場國企占比已然很高，據E20推測，對垃圾焚燒等固廢領域要求民企控股的要求全面落地的難度較大。此外，項目清單輻射的是新建及改擴建項目，已有項目不受影響。

市政污水、市政供水領域，文件要求民營企業股權占比原則上不低于35%，這一政策為具有投資能力的、且具有技術及裝備優勢的上市民營企業帶來利好，激活民企或外資的市場活力。而對于國企而言此文件的落地或改變當前的項目運作模式，因為民企占股35%后其股東將享有“一票否決權”，但從另一個方面來講，這樣的股權結構可能會在一定程度上喪失決策高效性。在公司早期的蜜月期平安無事，但隨著公司的發展壯大后，往往會發生“共患難易，同富貴難”的情況，利益分配的沖突日趨明顯，小股東可能會行使投票權否決公司重大事項，使公司喪失船小好掉頭的迅速決策優勢。因此，在合作中股權比例如何設置才能維系共贏的初心，還需因事而異，具體情況具體分析。比如，E20研究院觀察到，在供水行業，實際發生的民營或外資與地方政府合作的項目中，民營或外資方占股35%的情況很少，如果有民營或外資參與，通常會持股更多，比如西南某項目，外資（50%）：當地國資（50%）；中部某項目，民營（69%）：當地國資（27%）：員工持股（剩余）；華東某項目，民營（80%）：當地國資（20%）；華東某項目，外資（49%）：當地國資（51%）。

城鎮供水項目屬于第二類“民營企業股權占比原則上不低于35%的項目”。這段表述的確讓大家感受到鼓勵民營企業空前的力度，但也讓不少同行產生迷惑，引發思考：以后新建城鎮供水項目市場化都必須有民營企業參與，且占股不低于35%？E20傾向于理解為最大程度鼓勵而非必須，由于供水的特殊性，落地上也是具有相當難度。

從另外的合作角度看，當前市政污水處理、垃圾焚燒等行業發展進入成熟穩定期，商業模式成熟，設備技術運營等逐步標準化，毛利率較低，投資能力/融資成本成為核心競爭條件之一，在此環境下形成了投融資優勢不明顯的民營企業在投資運營類項目的占比逐漸減少的現狀，民營企業更多成為設備技術提供方，工程建設施工方，或某工藝環節服務方。在國家大力鼓勵推動民營經濟發展的國策下，環保行業優先選擇民營企業參與的政策將給行業帶來更多活力，民營企業仍然將以技術及設備制造的優勢更多的參與到項目投資運營及管理中，民營企業可與國央企形成聯合體，結合相關政策給與的兩標并一標的便利，形成戰略型鎖定，深度參與的同時，可通過工程及設備銷售獲得相應前期回報，在一定程度上抵消前期投資風險。在對民營企業進行扶持的同時，環保領域國央企與民營的合作將帶來運營管理的多元化提升，以及技術裝備發展的快速提升，提高市場競爭力及議價能力。而以有機固廢資源化為例，其行業發展仍屬高速發展期，資源化路徑多元，技術門檻相對較高，運營情況復雜多變，有一定利潤空間但同時需承擔資源化供需風險，在此類項目中，民營企業仍能發揮其技術差異性優勢，占有一定市場份額。但固廢處理領域尤其焚燒領域，全面強制由民營控股，與當前市場狀況產生了一定的偏離，其落地實操性有相當大的難度。生活垃圾焚燒領域目前市場優質項目趨于飽和，新建項目增速明顯放緩，市場下沉到縣域或偏遠地區，支付能力較差，人口密度較低，但同時存在亟須解決的垃圾處理問題，在更需要國央企肩負責任與義務的情景下，過度鼓勵民營控股，未必有利于行業發展。更多觀點見附件1《專訪：劉敬霞 PPP新機制對環保行業的若干影響》。

03鼓勵項目創新，產生的收益歸特許經營者所有

文件指出，“支持創新項目實施方式。鼓勵特許經營者通過技術創新、管理創新和商業模式創新等降低建設和運營成本，提高投資收益，促進政府和社會資本合作項目更好實施。特許經營者在保障項目質量和產出（服務）效果的前提下，通過加強管理、降低成本、提升效率、積極創新等獲得的額外收益主要歸特許經營者所有。鼓勵符合條件的國有企業通過特許經營模式規范參與盤活存量資產，形成投資良性循環。”

編輯：李丹