產業(yè)融合是EOD的關鍵要義，產業(yè)互補才是好的“融合”

　　導讀

　　EOD致力于實現經濟與環(huán)境保護共同發(fā)展，最主要的手段就是推動收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯產業(yè)有效融合，可以說，“融合”是EOD項目的關鍵要義，而且融合的兩方，一方是生態(tài)環(huán)境治理項目，一方是關聯產業(yè)，關聯產業(yè)要反哺生態(tài)環(huán)境治理項目。

　　同樣是融合，什么樣的融合才是好的融合，現在的項目都是怎樣融合的呢?

　　生態(tài)環(huán)境治理和關聯產業(yè)開發(fā)是EOD的核心內容

　　生態(tài)環(huán)境部對EOD模式的定義中提到：“EOD要以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎，以特色產業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，推動公益性較強、收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關聯產業(yè)有效融合。”由此可見，EOD項目內容必定會包含兩類關鍵內容：生態(tài)環(huán)境治理與關聯產業(yè)開發(fā)。

　　其一：生態(tài)環(huán)境治理

　　我們發(fā)現，國家對生態(tài)環(huán)境治理的定位是構建生態(tài)環(huán)境治理體系與治理能力現代化，主要包括深入推進生態(tài)環(huán)境治理制度建設，打造“精準、科學、有效”的生態(tài)環(huán)境監(jiān)管體系，集中攻克日常生活中突出的生態(tài)環(huán)境問題。

　　2022年生態(tài)環(huán)境部發(fā)布了《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》，進一步明確了EOD項目的八大生態(tài)環(huán)境治理領域：

　　水生態(tài)環(huán)境保護：包括黑臭水體治理、污水處理設施與配套管網建設改造、污水處理廠污泥處理處置、污水再生及資源化利用、工礦企業(yè)和醫(yī)療機構水污染治理、工業(yè)園區(qū)水污染治理等。

　　生態(tài)保護修復：重要生態(tài)系統(tǒng)保護和修復、山水林田湖草沙冰一體化保護和修復、礦區(qū)生態(tài)保護修復、采煤沉陷區(qū)綜合治理、生物多樣性保護及荒漠化等。

　　固廢處理處置及資源綜合利用：以“無廢城市”建設項目為重點，包括城鄉(xiāng)生活、餐廚垃圾、危險廢物及醫(yī)療廢物收集與處理處置、礦產資源(含尾礦、廢舊資源、農業(yè)固體廢物等。

　　農業(yè)農村污染治理：包括農村污水處理和資源化利用、農村垃圾治理、農村黑臭水體整治、廢棄農膜回收利用、秸稈綜合利用、畜禽與水產養(yǎng)殖污染治理和糞污資源化利用、種植業(yè)面源污染治理等。

　　土壤污染防治：包括建設用地土壤污染風險管控、建設用地土壤污染修復、農用地工礦污染源整治、歷史遺留重金屬污染區(qū)域治理、化學品生產企業(yè)及工業(yè)集聚區(qū)地下水污染風險管控等。

　　大氣污染防治：包括北方地區(qū)冬季清潔取暖、揮發(fā)性有機物、工業(yè)企業(yè)、工業(yè)企業(yè)燃煤設施清潔能源替代、重點行業(yè)超低排放改造、清潔生產改造、鍋爐綜合治理、高排放機動車淘汰換新等。

　　重點海域綜合治理：以渤海、長江口-杭州灣、珠江口鄰近海域為重點，包括海水養(yǎng)殖環(huán)境整治、入海排污口及直排海污染源整治、海洋生態(tài)系統(tǒng)保護修復、美麗海灣示范建設等。

　　其他環(huán)境治理：生態(tài)環(huán)境風險防控、放射性污染防治、噪聲與振動污染控制、生態(tài)環(huán)境監(jiān)測與信息能力建設等。

　　從辰于統(tǒng)計的172個EOD項目來看，水生態(tài)環(huán)境保護和生態(tài)保護修復的占比最高，基本上一半的項目都包含這兩個領域(見圖1)。其中污水治理、流域保護、礦區(qū)修復、山水林田湖一體化修復等是大多數EOD項目的重點關注，這也突出了目前社會生態(tài)治理的迫切需要。

　　與第一批試點相比，第二批試點項目更重注生態(tài)保護修復等綜合性質的項目，并重視清潔能源開發(fā)、固廢資源化利用等進階項目，這說明EOD項目的治理領域正在從單項走向綜合，從防治走向資源利用。然而需要注意的是：非入庫項目治理領域的綜合程度較差，治理項目相對初級，有待加強項目規(guī)劃，進一步提升項目質量。

　　在治理領域數目方面，將近半數的項目都會包含多種生態(tài)治理內容，這也充分體現了EOD項目在綜合解決生態(tài)治理上的優(yōu)勢(見圖2)。

　　究其原因，我們認為有兩點：

　　一是生態(tài)治理的特性導致領域間自然聯結：生態(tài)環(huán)境往往具有“牽一發(fā)而動全身”的特性，如大氣污染導致酸雨，進而導致水環(huán)境污染;地下水的污染又加劇了土壤污染。如果僅僅從單個領域展開EOD項目，就不能達到從根源上改善生態(tài)環(huán)境的目的，因此生態(tài)環(huán)境治理必須針對多個治理領域綜合治理，實現整體改善。

　　二是投資融資的限制要求EOD項目盡可能高效：EOD項目的實施吸取了PPP項目實施過程中的諸多教訓，在投資總額、融資方式等方面做了相對應的限制，強調不能增加地方政府的隱形債務，強調“肥瘦搭配”，使得EOD項目在實施過程中必須盡可能提高項目質量，高效運行，用有限的資金支持更多的治理項目。

　　其二：關聯產業(yè)開發(fā)

　　如果說生態(tài)環(huán)境治理是EOD項目的投入端，那么關聯產業(yè)開發(fā)就是項目的產出端、造血端。國家要求發(fā)展文旅康養(yǎng)、生態(tài)農業(yè)、潔凈醫(yī)藥、“光伏+”、生物質能利用等關聯度高、收益好、經濟發(fā)展帶動力強的項目，以生態(tài)環(huán)境治理成效為產業(yè)發(fā)展帶來增量收益，將“誰保護，誰受益”“誰受益，誰補償”落實在具體的項目中，并依靠產業(yè)開發(fā)反哺生態(tài)環(huán)境治理的投入。

　　辰于統(tǒng)計現有EOD項目的產業(yè)開發(fā)情況后發(fā)現，文旅康養(yǎng)、生態(tài)農漁業(yè)以及各類基礎設施建設在產業(yè)開發(fā)中的占比最高(見圖3)。

　　現階段EOD項目的產業(yè)開發(fā)涉及領域十分廣泛，也正是這種多元化的產業(yè)融合帶動了各個領域的發(fā)展，不僅有效提升了社會資本的投資熱情，有效解決了基礎設施建設、綠色能源等項目的融資難題， 而且將生態(tài)旅游、科技產業(yè)、文娛康養(yǎng)等高附加值服務類項目打造為增值創(chuàng)新點，有效增加了投資回報、拉動了地區(qū)產業(yè)結構升級。

　　在關聯產業(yè)數量上，我們發(fā)現：大部分EOD項目都包含多種產業(yè)，形成了一主多輔或多主互補的產業(yè)布局，從而提高項目的綜合收益能力(見圖4)。

　　一主多輔的產業(yè)格局：在這種格局之下，EOD項目的收益主要來自某項當地特色產業(yè)，調動利用當地最主要的資源稟賦，其他項目主要為該主要項目提供服務支持與后勤保障。

　　例如：在耒陽市(中國)油茶博覽園生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)項目中，主要以茶油加工廠為依托，形成深加工產業(yè)集群;與此同時，發(fā)展油茶博覽區(qū)，打造油茶文化、室內與室外組合為一體的油茶博物館等;在建設茶油交易及茶油附加產品交易的市場基礎上，構建博覽園游客住宿、休閑文化旅游等附加產業(yè)。

　　多主互補的產業(yè)格局：此格局下，EOD項目積極發(fā)展多種經營性產業(yè)，多樣化利用當地的資源及工農業(yè)基礎，在多種產業(yè)之間形成良性循環(huán)，相互促進，達到收益的最大化。

　　例如：在蘇州太湖生態(tài)島農文旅綠色低碳融合發(fā)展示范項目中，首先實施農業(yè)種養(yǎng)結構優(yōu)化調整，發(fā)展高附加值農產品等多條生態(tài)產品線路;在特色農業(yè)的基礎上，開發(fā)農文旅結合的田園新消費場景。同時，文旅產業(yè)為“1+4+N”的智能網聯汽車產業(yè)提供需求，生態(tài)農業(yè)、文旅康養(yǎng)、智能網聯促進結合，形成綠色低碳新模式。

　　融合而非對立，關聯產業(yè)選擇需要智慧

　　雖然部分生態(tài)環(huán)境治理項目的收益差甚至沒有收益，但是關聯產業(yè)一定要抓住生態(tài)環(huán)境治理帶來的生態(tài)價值，吸收生態(tài)環(huán)境治理帶來的“外部性”才能實現良好融合。在某種程度上，兩類產業(yè)是互補的關系，生態(tài)環(huán)境治理的部分為關聯產業(yè)提供了良好的、獨一的土壤，使關聯產業(yè)變得更加具有競爭力。

　　用一個案例來看EOD項目中的融合

　　寧城縣螞蟻山生態(tài)環(huán)境治理建設項目是國家第一批EOD試點，項目采用了“農業(yè)種植+旅游+康養(yǎng)”的開發(fā)組合(見圖5)，具體內容包含：生態(tài)環(huán)境治理-核心破壞區(qū)治理、生態(tài)環(huán)境治理-植樹造林，特色種植、康養(yǎng)基地、文娛餐飲等。

　　項目通過地質環(huán)境恢復治理，改良當地土壤，打造優(yōu)質耕地，不僅為中藥材培育、種植、加工示范基地的建立創(chuàng)造了條件，還通過耕地占補平衡指標流轉，實現了土地指標收益。進一步在螞蟻山實施植樹造林，為康養(yǎng)、文旅、餐飲等田園綜合體的開發(fā)打下了堅實的產業(yè)基礎，而這些產業(yè)給當地帶來的收益又對環(huán)境治理進行了有效反哺。

　　總的來說，該項目致力于建立“土地指標收益反哺+土地出讓收益反哺+生態(tài)溢出效益分享+產業(yè)經營獲利”的回報機制，實現礦山生態(tài)環(huán)境治理修復、基礎設施建設、生態(tài)景觀等公益性項目與康養(yǎng)、農業(yè)種植、加工及旅游等盈利性較好的產業(yè)有效融合，最終實現螞蟻山區(qū)域生態(tài)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略目標。

　　開發(fā)多渠道的收益來源

　　EOD模式的出臺肩負著“又要經濟發(fā)展又要生態(tài)文明”的重任，政策要求減少政府資金投入，踐行“綠水青山就是金山銀山”的發(fā)展理念，力爭實現項目資金平衡，力爭實現政府資金“零投入”。項目收益的渠道越多，項目的風險也就會相對小一些。從當前的EOD項目來看，主要包含以下四種收益來源：

　　一是土地收益：包括土地增值收益和土地指標收益兩部分。

　　土地增值收益：指環(huán)境改善實現土地增值，再通過土地一級出讓或者地產開發(fā)實現收益。可以說這是以往EOD模式最直接、最快速的收益模式，但是生態(tài)環(huán)境部印發(fā)的《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》已明確規(guī)定“不以土地出讓收益等返還補助作為項目收益”。

　　土地指標收益：指運用“增減掛鉤”、“占補平衡”政策設計項目實施方案，通過城鄉(xiāng)建設用地增減掛鉤節(jié)余指標、耕地占補平衡指標流轉獲益。

　　二是產業(yè)經營收益：生態(tài)環(huán)境治理的投入可以通過土地利用發(fā)展生態(tài)農業(yè)、生態(tài)漁業(yè)、生態(tài)林業(yè)、文化旅游、健康養(yǎng)生、能源開發(fā)、廢物利用等項目獲得收益，也可以從未來產業(yè)開發(fā)、礦產等資源特許經營權獲得收益。這是當前EOD項目最重要的收益來源。

　　三是專項資金補貼：除了積極爭取國家關于生態(tài)環(huán)保項目的專項補貼資金外，本地政府還可根據項目區(qū)域財政收入增長情況給予授權實施企業(yè)專項支持，亦或設立生態(tài)環(huán)保基金用于支持EOD項目。

　　四是碳資產收益：隨著“30·60”碳達峰、碳中和目標細化落地，及國家鼓勵“對投資形成的具有碳匯能力且符合相關要求的生態(tài)系統(tǒng)，申請核證碳匯增量并進行交易”，EOD項目的碳資產升值收益及碳資產質押融資等將有較大的發(fā)展空間。

　　“強強”融合才能增強項目落地可行性，不可偏廢

　　《生態(tài)環(huán)保金融支持項目儲備庫入庫指南(試行)》強調EOD項目要“有效融合、收益反哺、邊界清晰、密切關聯、充分融合”，生態(tài)環(huán)境治理的內容要能夠產生較強的生態(tài)價值，關聯產業(yè)要能產生較好的收益，“強強”融合才能讓EOD真正落地，只重視某一方面是行不通的。

　　生態(tài)環(huán)境治理角度

　　明確要解決的突出環(huán)境問題及依據： 國家對于EOD項目入庫的要求是“解決突出生態(tài)環(huán)境問題” ，“聚焦重點，避免泛化”。由此可以看出，要符合上述入庫的總體要求，謀劃環(huán)境治理項目時應圍繞“精準性、必要性、緊迫性、真實性”進行。要理解“環(huán)境導向”是“環(huán)境問題導向”，而不是簡單的“環(huán)境內容的導向”。實施的項目應圍繞目前階段各級政府急需解決的環(huán)境問題或已列入考核時間要求的環(huán)境治理工程，實施的治理內容能夠完成和實現本地區(qū)“十四五”生態(tài)環(huán)境保護重點任務和目標。

　　明確項目治理方案和具體量化指標：對于存在的急需治理的環(huán)境問題，應有相適應的治理修復方案，并有明確且應實現的生態(tài)效益、經濟效益、環(huán)境效益等產出目標和具體實現指標。辰于發(fā)現，實踐中有不少人認為和生態(tài)環(huán)境改善相關的市政、文旅等工程，都可以采用EOD模式實施，但事實并非如此，我們不能簡單地從工程實施的角度去謀劃EOD項目，而是要圍繞治理生態(tài)環(huán)境問題和產出生態(tài)效益目標的角度去謀劃EOD項目。

　　關聯產業(yè)開發(fā)角度

　　明確產業(yè)開發(fā)和環(huán)境治理的關聯性：不能把EOD當成一個“筐”，什么項目都往里裝。要確保生態(tài)環(huán)境治理與產業(yè)開發(fā)項目的關聯性、融合性、支撐性和依托性，不能捆綁無關聯的子項目。《關于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》中提出，一是“探索發(fā)展生態(tài)產業(yè)。鼓勵和支持投入循環(huán)農(林)業(yè)、生態(tài)旅游、休閑康養(yǎng)等;發(fā)展經濟林產業(yè)和草、沙、竹、油茶、生物質能源等特色產業(yè)”;二是“嚴禁借生態(tài)保護修復之名行開發(fā)之實”。因此，在規(guī)劃產業(yè)項目時應以“綠色生態(tài)”為前提，這些產業(yè)才有對環(huán)境的依賴性，才需要良好的生態(tài)環(huán)境作為發(fā)展的基礎。

　　明確生態(tài)產業(yè)實現收益反哺的可行性：真正能實現收益反哺的生態(tài)產業(yè)項目，才是EOD項目最終能真正落地的前提和保障。因此，在進行產業(yè)規(guī)劃時，要充分考慮關聯產業(yè)收益反哺的可行性，拓寬產業(yè)渠道，力爭在不依靠政府投入的情況下實現項目整體收益與成本平衡。

編輯：趙利偉