《開封市揚塵污染防治條例》立法解讀

一、《開封市揚塵污染防治條例》制定的背景

打贏藍天保衛戰，是黨的十九大作出的重大決策部署，事關滿足人民日益增長的美好生活需要，事關全面建成小康社會、經濟高質量發展和美麗中國建設。市委市政府高度重視大氣污染防治工作，近年來，全力組織開展了大氣污染防治攻堅戰，取得了明顯成效。但由于歷史欠賬較多，仍然存在一些問題需要著重解決，大氣污染防治面臨的形勢依然嚴峻。現實來看，揚塵對城市大氣污染的貢獻率占比較高，據有關部門檢測，揚塵污染對開封市空氣綜合指數的貢獻比超過了30%，是影響開封市當前環境空氣質量的重要因素。強化揚塵污染防治既是改善大氣環境的迫切需要，也是大氣污染防治攻堅的關鍵戰役。

由于揚塵污染涉及建設工程施工、建（構）筑物拆除、公共場所及道路清掃保潔、綠化養護、物料運輸與堆存等諸多方面，綜合管控難度較大,而相關的法律、法規仍比較籠統，針對性不足等問題。為此有必要制定開封市揚塵污染防治方面的地方性法規，為全面打贏藍天保衛戰提供堅強的法制保障。

經市委同意，市人大常委會、市政府將《開封市揚塵污染防治條例》（以下簡稱“《條例》”）列為2019年度正式立法項目。《條例》于2019年10月31日經開封市第十五屆人大常委會第七次會議審議通過，并于2019年11月29日獲河南省十三屆人大常委會第十三次會議批準通過，將于2020年3月1日正式實施。《條例》的頒布實施，標志著開封市揚塵污染防治工作法治保障更加完善，對保護和改善大氣環境質量，保障公眾健康，推進生態文明建設具有重要意義。

二、《開封市揚塵污染防治條例》的框架內容

《條例》在堅持法制統一的基礎上，立足于開封市實際情況，堅持問題導向，著重細化揚塵污染防治各項措施，強化揚塵防治法律責任，具有較強的立法針對性和可操作性，共分為5章47條。

第一章，總則，共10條。明確了立法目的與依據、適用范圍、概念界定、防治原則，并對政府及其相關部門揚塵污染防治基本職責、單位和個人一般性揚塵污染防治義務、鼓勵技術創新及獎勵制度等作出規定。其中，第三條結合開封市的實際情況對揚塵污染的內涵進行了合理擴展，加入了農業機械作業問題。

第二章，防治措施，共19條。明確建設單位、施工單位、工程監理單位的揚塵污染防治基本職責，并對工程施工、建（構）筑物拆除、公共場所和道路清掃保潔、綠化養護、物料運輸堆存、石材木料作業、農業機械作業等人為活動或者裸露地面因自然力所產生的顆粒物對大氣環境造成的揚塵污染防治作出具體規定。

第三章，監督管理，共7條。針對政府有關部門具體揚塵污染防治監督管理職責、揚塵污染防治信息化建設以及揚塵污染防治的監督檢查、掛牌督辦、重點揚塵污染源名錄制度、投訴舉報處理機制等做出規定。

第四章，法律責任，共10條。針對違反本條例規定的行為設置了相應的罰則。

第五章，附則，共1條。針對條例施行日期進行了明確。

三、《開封市揚塵污染防治條例》的主要特點

（一）合理界定揚塵污染概念

從目前各地揚塵污染防治立法來看，何謂揚塵污染并沒有統一的固定表述模式。結合學界理論研究、相關部門規范和部分城市揚塵立法調研，《條例》在強調揚塵的地質材料塵特點基礎上，結合開封市農業機械及農作物脫粒、脫殼等作業揚塵污染突出的現實問題，在列舉揚塵污染的具體產生源時除涉及土壤揚塵、施工揚塵、道路揚塵、堆場揚塵等四個基本范疇外還加入了農業機械作業問題。《條例》第三條最終把揚塵污染界定為：工程施工、建（構）筑物拆除、公共場所和道路清掃保潔、綠化養護、物料運輸堆存、石材木料作業、采砂取土、農業機械作業等人為活動或者裸露地面因自然力所產生的顆粒物對大氣環境造成的污染。

（二）細化部門責任、強化監督管理

為保障揚塵污染防治措施的貫徹落實，建立各部門分工負責、齊抓共管的工作格局十分重要。根據上位法規定和“管行業必須管環保”的原則，結合《開封市機構改革方案》，《條例》對生態環境、住房城鄉建設、城市管理、交通運輸、自然資源和規劃、水利、農業農村、林業等相關部門揚塵污染防治的具體職責予以清晰界定。其中，針對開封黃河灘區揚塵污染現象嚴重、灘區揚塵污染管理職責不明的問題，《條例》第三十一條規定：黃河河務管理部門負責黃河工程管理范圍內揚塵污染防治的監督管理；林業主管部門負責黃河濕地自然保護區揚塵污染防治的監督管理；自然資源和規劃主管部門負責黃河灘區其他區域與土地利用有關的揚塵污染防治監督管理。

在明確部門職責的同時，《條例》還強化了部門監管措施。《條例》第七條規定，負有揚塵污染防治監督管理職責的市人民政府工作部門，應當依據各自職責制定揚塵污染防治導則，作為管理依據并向社會公布。《條例》第三十二條至三十六條分別設置了揚塵污染防治的信息化建設與信息共享規定、對企業事業單位和其他生產經營者揚塵污染防治情況進行監督檢查的規定、年度重點揚塵污染源名錄及重點揚塵污染源責任單位義務的規定、突出揚塵污染問題掛牌督辦的規定、揚塵污染投訴舉報處理的規定。

（三）細化重點領域揚塵污染防治措施

《條例》根據開封市實際情況和揚塵污染防治工作的客觀需要，對揚塵產生的重點領域分門別類地規定了揚塵污染防治的具體措施和要求。

1.施工揚塵污染防治方面。《條例》第十一條至十三條分別規定了建設單位、施工單位、工程監理單位的一般性揚塵污染防治義務，其中第十一條特別強調了建設單位應將揚塵污染防治責任明確納入施工、運輸、監理等合同的義務要求。

隨后，《條例》第十四條針對施工單位施工應當采取的一般性揚塵污染防治措施做了統一性規定。在此基礎上，《條例》第十五條至十九條分別針對房屋建筑工程施工、城市建筑物裝飾裝修施工、房屋或者其他建（構）筑物拆除施工、綠化施工和養護作業、市政基礎設施工程施工以及水利工程施工和城市規劃區內河、湖、渠整治等領域的特殊性揚塵污染防治義務做出了細化規定。

編輯：李丹