新一輪PPP改革強調運營，寧波固廢PPP項目具有借鑒意義

2017—2018年間，對PPP來說是很不平凡的一年，是整頓規范的一年，也是PPP走向新時代的一年。

近日，“寧波與世界銀行合作城市固廢管理和低碳建筑研討會”順利閉幕。會上，以世行貸款寧波廚余垃圾PPP項目為案例，探討如何利用PPP方式推進政府部門管理方式的變革。寧波市財政局李德健處長擔任主持人，E20環境平臺執行合伙人、E20研究院執行院長，國家發改委/財政部PPP雙庫定向邀請專家薛濤、寧波市城管局計劃財務處阮書英處長、中化國際招標有限公司陳婷婷等專家受邀參加，就當前PPP領域熱點問題、寧波廚余PPP項目獨特之處，進行深入的交流和探討。

對話現場合影(左起李德健/薛濤/阮書英/陳婷婷)

新一輪PPP改革，強調運營，而不僅僅是融資

作為這場研討會的“總指揮”，李德健處長首先講述這場研討會舉辦的初衷。他拋磚引玉說道，如何理解PPP?PPP是國家治理方式的轉變，過去我們政府是全能型政府，現在要打造成有限政府、法治政府和高效政府，政府要跟市場平等合作，要有所為有所不為，這才有了PPP改革。

萬事開頭難，國家推行PPP模式亦是如此，新一輪PPP改革，從2014年萌芽到現在，4年的時間，有成績也有經驗教訓。薛濤坦稱，不可否認，近兩年PPP出現一些“瑕疵”現象，個別地方政府通過PPP、政府購買服務等方式變相舉債，過度強調融資屬性違規操作，導致債務規模增長較快，債務率甚至超過了警戒線，形成潛在的風險觸發點。

從2016年起，財政部、發改委等相關部委已經逐漸意識到問題的嚴重性，尤其是去年下半年，對PPP的監管開始不斷加碼，一些已經入庫的PPP項目或被“清出”或被限期整改。

背后的原因很多，在薛濤看來，去年下半年，PPP進入規范季，政策陡然縮緊，主要針對運營屬性不強的C類政府付費PFI類項目，這類項目沒有運營屬性，采用了可用性付費的方式，隨之帶來“工程化導向”和“負債問題”，背離了上述長期服務的目的，因此C類PFI項目也是PPP規范季的“重災區”(詳情查看：規范之下PPP應走向何方——再定義PPP里的運營)。

PPP過度融資更多的是一種階段性特征，薛濤建議 ，我們應辯證眼光，理性地對待。伴隨著市場的發展和管理理念的變更，未來項目類型和運作模式更加強調運營，很欣慰寧波固廢PPP項目是個強調運營的示范項目。

對于PPP項目來說，融資是一個必然的功能，但是過于強調融資特性有失偏頗。李德健認為，PPP項目要想做好，管理部門的理念要端正，融資不是主要目的，這兩年寧波固廢PPP項目量雖不多，但是我們以質保量。

兩次招標競爭充分，寧波固廢PPP項目具有借鑒意義

寧波固廢產業園區是個整體，首創環境/康恒環境/開誠三家企業入駐，且相互配合協作。三廠項目按照“統一規劃、統一選址、統一推進”原則選址于原鄞州區洞橋鎮宣裴村寧波市固廢處置中心。其中，焚燒廠項目由鄞州區負責實施，廚余廠和餐廚廠項目由市城管局作為項目實施機構，寧波市市容環衛處和生活垃圾分類管理中心作為項目操作單位負責具體事務，三廠項目均采取PPP模式實施，其中焚燒廠和廚余廠項目于2015年9月被財政部列為第二批政府和社會資本合作示范項目，廚余廠項目于2017年5月被國家發改委列為第二批PPP項目典型案例。

據了解，2016年首創環境經過兩次招投標取得了寧波廚余垃圾處理PPP項目，占地115畝，總設計處理規模為800噸/日，分兩期實施，總投資37660萬元,其中一期處理規模400噸/日，投資30066萬元，項目主要建設內容包括廚余垃圾預處理系統、厭氧發酵系統、除臭系統、污水處理系統、沼氣提純系統、市政配套設施及環保教育示范基地，主要接受寧波垃圾分類后產生的廚余垃圾。

回想寧波固廢PPP項目設計、建設、投資以及運營中間的林林總總，項目參與方和親歷者都有話說。

作為寧波廚余項目實施機構代表，寧波城管局計劃財務處阮書英處長說到，寧波固廢PPP項目能成為示范項目案例，離不開寧波政府管理理念的變更?？陀^地說，寧波固廢處置中心非常適合PPP模式，我們也是在積極響應國家相關部門的號召，在垃圾處理領域全面實施PPP模式。通過PPP模式，讓政府將某些專業領域的事情交給最擅長的企業，擺脫以往大包大攬，更加關注規則的制訂和監管。

與寧波項目淵源較深，咨詢公司出身的陳婷婷表示，寧波市政府不僅意識到固廢項目適合采用PPP方式，而且成立專門PPP項目實施小組，小組成員固定，各部門人員的協同非常高效，對我感觸較深。

與垃圾焚燒項目相比，寧波廚余垃圾處理項目較為復雜，一是采用獨特的DBFOT(設計一建設一融資一經營一移交)模式，與通常的BOT模式，它是一種將設計打包給社會資本方的技術路線;二是采取兩次招標模式。

關于兩次招標，陳婷婷解釋稱，就處理工藝而言，國內廚余垃圾處理不像垃圾焚燒廠那樣成熟，技術路線“五花八門”，有干式、濕式、高溫、中溫、低溫等等。如果我們把技術路徑“定死”，社會資本方就沒有辦法發揮自身優勢，所以實施兩階段招標。

第一階段進行技術招標，對所有的社會資本方進行了方案征集，參與方提交技術方案，政府擇優確定方案;

第二階段，社會資本通過商務報價，競爭比選確定中標社會資本。

薛濤也指出，當時采取兩步招標，符合PPP項目競爭充分原則，充分發揮社會資本方的大智慧，避免主觀定死技術路線，把其他優秀路線卡掉。

兩次招標的優點顯而易見，陳婷婷認為，若貿然把工藝路線定下來，后期可能存在不合適、不匹配，造成經濟和資源的浪費。

李德健也認為，兩次招標兩次環評，雖然過程曲折，但競爭非常充分，當時有17家公司報名，首創、中節能、桑德、瀚藍等11家知名企業參與技術投標，最終8家進入第二階段商務標報價。

編輯：程彩云