《環(huán)境經(jīng)濟》：環(huán)保產業(yè)高速發(fā)展中的四大隱憂和四個突破方向

正值2018年第六·五世界環(huán)境日，本期主題——“美麗中國，我是行動者”，這行動者中，環(huán)境產業(yè)主體是中堅力量之一。這些年，隨著生態(tài)文明建設的不斷深入，環(huán)境產業(yè)在實現(xiàn)了高速發(fā)展的同時也伴隨著成長陣痛。不久前，E20研究院執(zhí)行院長薛濤、研究員李曼曼受生態(tài)環(huán)境部主管的《環(huán)境經(jīng)濟》雜志之邀，為其六五特刊撰文，文章通過政策梳理和環(huán)境產業(yè)九宮格分析，以期探討產業(yè)發(fā)展中可能存在的隱憂，并給出了未來實現(xiàn)突破的建議，該文刊載于《環(huán)境經(jīng)濟》總第225-226期，在此，中國水網(wǎng)也謹以此文獻禮六五世界環(huán)境日，祝福產業(yè)蒸蒸日上。

環(huán)保產業(yè)是典型的政策驅動型產業(yè)，近年來逐漸步入了黃金期，其發(fā)展的分水嶺就在黨的十八大以后。當前，改革進入深水區(qū)，國家對環(huán)保的重視并不代表環(huán)保產業(yè)就會健康發(fā)展。本文在回顧環(huán)保產業(yè)發(fā)展歷程的同時，對其存在的問題及前景做了些探討。

環(huán)保產業(yè)快速發(fā)展得益于政策釋放的紅利

從國際經(jīng)驗來看，伴隨著經(jīng)濟的發(fā)展，中國將進入環(huán)境庫茲涅茨曲線的轉折期，生態(tài)環(huán)保被高度重視。相對應的是，黨的十八大將生態(tài)文明建設納入“五位一體”總體布局，“綠水青山就是金山銀山”成為習近平生態(tài)文明思想的集中體現(xiàn)。

黨中央高度重視生態(tài)環(huán)境保護工作，對于政策驅動型的環(huán)保產業(yè)來說是一大利好。我們不妨看一組數(shù)據(jù)，根據(jù)E20數(shù)據(jù)中心觀察，2012年底，環(huán)保類上市公司僅有54家，營業(yè)收入大約為750億元，而2017年底，環(huán)保類上市公司數(shù)量達到85家，營業(yè)收入增至2500億元，年均增長幅度接近30%。

我們梳理總結了黨的十八大以來生態(tài)環(huán)境保護領域的重要政策，并將這些政策從需求端、供給端和交易端等進行歸類分析。這些政策是直接推動環(huán)保產業(yè)發(fā)展的源動力，了解政策對分析環(huán)保產業(yè)具有重要意義。

表1 十八大以來重要環(huán)境政策梳理

圖1 從需求端、供給端和交易端等進行歸類分析

從需求端來看，三大行動計劃陸續(xù)發(fā)布，以解決突出問題為導向，以效果指標取代工程規(guī)劃，釋放了巨大的環(huán)境治理需求;“史上最嚴環(huán)保法”最核心的突破是落實了地方政府的環(huán)境責任;同時，作為長效機制的環(huán)境管理體制改革也與系列環(huán)保督察行動一起同步推進，地方政府履行環(huán)境責任的壓力巨大。上述改革結合“十三五”生態(tài)環(huán)境保護規(guī)劃所指明的方向，釋放了巨大的環(huán)境治理服務投資需求。

從交易端來看，國務院印發(fā)的《關于加強地方政府性債務管理的意見》明確指出，剝離融資平臺公司政府融資職能，在修明渠、堵暗道的基本原則下，推廣使用政府與社會資本合作模式。其中，“水十條”等帶來的大量環(huán)境治理需求多以PPP模式推進，但PPP的快速推進也帶來了工程化、融資債務化和邊界泛化等問題，所以去年國家連續(xù)印發(fā)文件旨在規(guī)范PPP發(fā)展。需要強調的是，規(guī)范PPP所要求的注重績效考核與環(huán)境治理的效果導向不謀而合。

從供給端來看，環(huán)保產業(yè)在政策驅動的“沃土”中前行，改革大勢下市場化方向明晰。宏觀環(huán)境下，供給側結構性改革進入深水區(qū)，“三去一降一補”成為改革重點，節(jié)能環(huán)保產業(yè)作為七大戰(zhàn)略性新興產業(yè)之一迎來發(fā)展契機?！丁笆濉眹覒?zhàn)略性新興產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《“十三五”節(jié)能環(huán)保產業(yè)發(fā)展規(guī)劃》《關于培育環(huán)境治理和生態(tài)保護市場主體的意見》等政策發(fā)布，為環(huán)保產業(yè)發(fā)展提供了強大的驅動力。

從投融資機制來看，對環(huán)保產業(yè)影響最大的是地方政府投融資模式的調整。為配合《預算法》實施，2014年以來多項涉及地方融資和預算管理的文件出臺，傳統(tǒng)的地方政府投融資平臺模式宣告終結，地方基礎設施建設所需融資一定比例轉而通過PPP和混合所有制的方式引入社會資本來盤活，遠超出之前特許經(jīng)營的范圍。

值得注意的是，還有一系列相關資本市場的改革如資管新規(guī)、IPO從嚴審核，均會對環(huán)保企業(yè)產生影響。此外，作為從根本上解決地方政府環(huán)境治理資金來源的改革措施，中央和地方財權、事權分配的調整及環(huán)境公共服務價格機制的完善，均得到了國家層面的明確，但具體措施尚在探索之中，各地落實中央要求的完善全成本環(huán)境價格機制的實際舉措還不多。

通過對這一系列政策的分析我們可以看出，頂層設計層面，生態(tài)文明建設的方向已經(jīng)明確，部分實現(xiàn)路徑卻尚在摸索中;環(huán)保監(jiān)管體系作為重中之重在建設之中，系列督察行動和長效機制建設相輔相成有序推進。國務院機構改革在政府職能統(tǒng)籌整合上走出了很大的一步，管理職能交叉的問題得到了一定程度解決。此外碳排放等泛環(huán)境成本外部化和綠色金融體系等相對前沿的改革進展尚在前期探索中。

九宮格中的細分領域

對于環(huán)保產業(yè)本身而言，其甲方性質和商業(yè)模式不同，統(tǒng)一分析往往很難得出有效結論，因此筆者四年前提出了“九宮格”(針對環(huán)境治理服務)，除了噪聲、核輻射等相對小眾的市場，絕大部分環(huán)境治理服務都可放入其中討論。

圖2 九宮格分類法

這里簡單介紹其分維度基本原則：污染介質走向分為水固氣三個主要類型，“流動性”不同是其主要特征。流動性越好(如大氣)，治理需求越急迫，但自然修復能力也越強，反之則可以推遲治理以預防為主(如土壤)。縱軸服務對象不同決定了交易模式的設計基礎。服務于工業(yè)企業(yè)的大部分屬于純商業(yè)競爭領域，服務于市政基礎設施和環(huán)境修復的甲方均為政府，而前者環(huán)保服務處理的是當期污染且有明確的付費責任主體(存在價格機制完善的基礎)，后者則針對存量污染或者環(huán)境容量不足帶來的環(huán)境修復，難以找到付費來源，往往只能依托財政稅收均攤。

編輯：徐冰冰