PPP、詩和遠方—《關于在旅游領域推廣PPP模式的指導意見》簡評

文化和旅游部 財政部

關于在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式的指導意見

文旅旅發﹝2018﹞3號

　　P3帶路評：在92、192、23等若干猛文之后，“詩和遠方”部發布其有關PPP模式的首份文件，PPPer們有沒有春風拂面的感覺？

　　各省、自治區、直轄市旅游發展委員會（旅游局），財政廳（局）：

　　政府和社會資本合作模式是完善公共服務供給機制的重要方向，是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。為更好鼓勵運用政府和社會資本合作（PPP）模式改善旅游公共服務供給，現提出如下意見：

　　P3帶路評：PPP模式仍為供給制改革的重要方向，也是國家治理體系和治理能力現代化的重要內容。

　　一、總體要求

　　全面貫徹黨的十九大和十九屆三中全會精神，以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，堅持穩中求進工作總基調，堅持新發展理念，按照高質量發展的要求，統籌推進“五位一體”總體布局和協調推進“四個全面”戰略布局，堅持以旅游供給側結構性改革為主線，緊扣人民日益增長的旅游美好生活需要和不平衡不充分的旅游業發展之間的矛盾，以全域旅游為導向，以優質旅游為目標，逐步加強旅游基礎設施建設，持續提升旅游公共服務供給水平，著力發揮旅游業在精準扶貧中的重要作用，大力推動旅游業質量變革、效率變革、動力變革。

　　P3帶路評：根據《國務院辦公廳關于促進全域旅游發展的指導意見》（國辦發〔2018〕15號），國家鼓勵發展全域旅游，將一定區域作為完整旅游目的地，以旅游業為優勢產業，統一規劃布局、優化公共服務、推進產業融合、加強綜合管理、實施系統營銷，不斷提升旅游業現代化、集約化、品質化、國際化水平，更好滿足旅游消費需求。

　　“三大變革”是2017年12月中央經濟工作會議的新提法，在十九大報告中亦有體現。預計將成為包括旅游在內的各行各業深化改革的主要方向。PPP模式如何在質量、效率和動力變革方面發力，值得相關行業主管部門及地方政府施政時予以著重考慮。

　　二、基本原則

　　——明確內涵，厘清外延。深化對PPP模式的理解認識，防止簡單化和片面化傾向，把公共服務供給作為界定PPP模式的核心，厘清政府責任與市場機制的邊界。

　　P3帶路評：有別于“伙伴關系、風險分擔、合理回報”，“把公共服務供給作為界定PPP模式的核心”是一個比較新的提法，值得關注。

　　——夯實基礎，全民受益。針對旅游業的不同類型，堅持公共服務屬性，優化配置資源，保障旅游基礎設施和公共服務供給，促進社會資本競爭和創新，確保公共利益最大化。

　　P3帶路評：強調旅游業的“公共服務屬性”和“確保公共利益最大化”，與“促進社會資本競爭和創新”之間，在項目實操層面可能存在落差。

　　——加強引導，規范發展。將公共服務產品質量和群眾滿意度作為政府付費的重要依據。加大政策扶持力度，強化績效評價和項目監管，確保項目順利實施、規范運作，防止地方政府違法違規或變相舉借債務，防范財政金融風險。

　　P3帶路評：“產品質量和群眾滿意度”都是政府付費的重要依據，旅游項目的績效考核體系需要注意合理設計，既不能讓不專業的社會資本蒙混過關，也不宜賦予政府付費過于寬泛隨意的主觀依據。另，防范地方債和財政金融風險放在這里似乎有些不搭。

　　——運營為本，重諾履約。鼓勵各類市場主體通過公開競爭性方式參與項目合作，明確各參與主體的責任、權利關系和風險分擔機制，強化項目運營，樹立契約理念，誠實守信，嚴格履約。

　　P3帶路評：“門票經濟”已是眾矢之的，深耕運營才是王道。但是受制于PPP咨詢與規劃、設計、可研的脫節，千城一面、千村一面、千景一面的旅游項目層出不窮。將旅游業歸于公共服務的范疇是可以的，只是需要突破政府投資類項目的固有模式與思維，在確保公開、公平競爭的前提下，將專業的建設、設計和運營理念引入區域、城市、土地及項目規劃，以及旅游項目的設計階段，讓習慣于為竣工驗收服務的可研，轉而服務于可持續經營的理念與目標，并體現于PPP項目實施方案與合同，全域旅游才有真正落地的可能，旅游類PPP項目才有從政府付費的慣性中擺脫出來的可能。地方債和金融風險防控的落腳點亦在此處。

　　三、重點領域

　　通過在旅游領域推廣政府和社會資本合作模式，推動項目實施機構對政府承擔的資源保護、環境整治、生態建設、文化傳承、咨詢服務、公共設施建設等旅游公共服務事項與相鄰相近相關的酒店、景區、商鋪、停車場、物業、廣告、加油加氣站等經營性資源進行統籌規劃、融合發展、綜合提升，不斷優化旅游公益性服務和公共產品供給，促進旅游資源保護和合理利用，完善旅游資源資產價值評估，更好地滿足人民群眾對旅游公共服務的需要，大力推動旅游業提質增效和轉型升級。

　　P3帶路評：旅游項目的經營性資源——“相鄰相近相關的酒店、景區、商鋪、停車場、物業、廣告、加油加氣站等”，應該可以納入旅游PPP項目的范疇。

　　重點包括但不限于以下領域：

　　P3帶路評：九個領域，四大導向：國有自然、文化資源資產的科學保護和合理利用、創建全域旅游示范區、促進鄉村優秀傳統文化的保護與傳承、加強城市、鄉鎮、街區等特色旅游資源的保護為導向。

　　（一）旅游景區。在依法合規的前提下，以國有自然、文化資源資產的科學保護和合理利用為導向，重點加強景區道路、環衛設施、游憩設施、標識系統等基礎設施和安全設施建設，加強景區及周邊環境的綜合整治。優先支持開放型景區開展旅游PPP項目建設。

　　P3帶路評：沒有嚴格的空間和面積限制、不收或象征性收取門票的“開放型景區”優先適用PPP模式。

　　（二）全域旅游。以創建全域旅游示范區為導向，對一定區域內的廁所、咨詢服務體系、旅游引導標識系統、旅游資源保護等與酒店、景區等經營性旅游資源進行整合開發建設。

　　（三）鄉村旅游。以促進鄉村優秀傳統文化的保護與傳承為導向，在現代農業莊園、田園綜合體、農業觀光園、農村產業融合示范園、精品民宿等經營性開發中對垃圾收集站、旅游標識標牌等進行統一規劃與建設。

編輯：劉影