十九大學(xué)習(xí)之十七：機(jī)構(gòu)改革下的環(huán)境管理路在何方？

由統(tǒng)一部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)、統(tǒng)一管理，是生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的必然趨勢(shì)和更高要求。環(huán)境管理要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)，立足發(fā)展、統(tǒng)籌環(huán)保，成為綠色發(fā)展的主導(dǎo)部門(mén)，成為“兩山論”落地的核心推動(dòng)部門(mén)。

十九大召開(kāi)前夕，習(xí)近平總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會(huì)議時(shí)指出，山水林田湖草是一個(gè)生命共同體，要理順管理體制。十九大報(bào)告進(jìn)一步明確提出：設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，完善生態(tài)環(huán)境管理制度。

在新一輪機(jī)構(gòu)和行政體制改革下，由統(tǒng)一部門(mén)對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行統(tǒng)一保護(hù)、統(tǒng)一修復(fù)、統(tǒng)一管理，是生態(tài)文明建設(shè)發(fā)展的必然趨勢(shì)和更高要求，是對(duì)人民群眾美好生態(tài)環(huán)境需求的有力回應(yīng)。

伴隨著改革開(kāi)放四十年的經(jīng)濟(jì)高速發(fā)展，環(huán)境管理部門(mén)經(jīng)歷了一系列變遷，從國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組、國(guó)務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，到國(guó)家環(huán)境保護(hù)局、環(huán)境保護(hù)部，環(huán)境管理部門(mén)的地位越來(lái)越高，但工作重心始終以監(jiān)管為主，在國(guó)家經(jīng)濟(jì)高速騰飛的時(shí)候充當(dāng)剎車(chē)的角色。經(jīng)濟(jì)發(fā)展始終是主線，而環(huán)境管理則是為了調(diào)和經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境之間的矛盾。在此定位之下，經(jīng)濟(jì)與環(huán)境自然而然地站在了對(duì)立面。

過(guò)去的環(huán)保部門(mén)是環(huán)境監(jiān)管機(jī)構(gòu)，是幫助黨和國(guó)家治理環(huán)境的“環(huán)境管家”。但隨著十九大的召開(kāi)，在國(guó)家實(shí)踐“兩山論”和綠色發(fā)展的大環(huán)境下，環(huán)境管理機(jī)構(gòu)將迎來(lái)變革之時(shí)。新時(shí)代有新要求，環(huán)境管理要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展步調(diào)一致、互相統(tǒng)一，為經(jīng)濟(jì)發(fā)展創(chuàng)造增量，只做傳統(tǒng)監(jiān)管肯定是不符合黨在十九大之后對(duì)環(huán)保部門(mén)的重新定位。

過(guò)去，環(huán)境管理工作主要依靠監(jiān)察、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)等手段“堵”住環(huán)境問(wèn)題，以末端治理為工作重心。現(xiàn)在，在我國(guó)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型、中央嚴(yán)控金融杠桿、地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘的背景下，環(huán)境管理工作如果繼續(xù)依靠“堵”住問(wèn)題，簡(jiǎn)單的“念緊箍咒”，地方經(jīng)濟(jì)就會(huì)雪上加霜，地方財(cái)政將岌岌可危，地方政府就會(huì)面臨破產(chǎn)的危險(xiǎn)。那么，按照“堵不如疏”的道理，環(huán)境管理的角色就要從“大舜”轉(zhuǎn)變成“大禹”，疏通環(huán)境管理中的問(wèn)題，而“疏”的有效途徑就是落地“兩山論”、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展。

既然環(huán)境管理工作不能再簡(jiǎn)單的“念緊箍咒”，那就要知道什么時(shí)候可以念，什么時(shí)候不可以念，而且要把握好一個(gè)度、掌握好節(jié)奏。這個(gè)節(jié)奏的把握需要以懂得客觀經(jīng)濟(jì)規(guī)律、懂得地方冷暖為前提，更需要把握當(dāng)代政治方向。

在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的新時(shí)代，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的動(dòng)力已經(jīng)發(fā)生大變化，環(huán)保思維的轉(zhuǎn)變也有很大提升。在生態(tài)環(huán)境保護(hù)工作走向更平衡、更充分的新要求之下，一方面，地方政府在環(huán)保與生態(tài)治理方面的支付能力受到很大制約，中央嚴(yán)控金融風(fēng)險(xiǎn)，地方財(cái)政捉襟見(jiàn)肘;另一方面，企業(yè)在轉(zhuǎn)型中分化嚴(yán)重，環(huán)境監(jiān)管高壓讓支付意愿高漲，但支付能力受到經(jīng)濟(jì)增速下降的影響也在消減。企業(yè)與政府都面臨著環(huán)境治理的支付能力下降問(wèn)題。

在這種背景下，環(huán)境管理要與經(jīng)濟(jì)發(fā)展協(xié)同推進(jìn)，立足發(fā)展、統(tǒng)籌環(huán)保，成為綠色發(fā)展的主導(dǎo)部門(mén)，成為“兩山論”落地的核心推動(dòng)部門(mén)。

一方面，要轉(zhuǎn)變環(huán)保部門(mén)的政府職能。從中央環(huán)保督察的首輪成效，及環(huán)保部對(duì)整個(gè)督察體系未來(lái)的部署上，可以看出環(huán)保督察正在走向規(guī)范化、常態(tài)化和制度化。但督察的形式和手段有諸多限制因素，環(huán)境管理機(jī)制的創(chuàng)新還需要從職能轉(zhuǎn)變開(kāi)始。如果環(huán)保部門(mén)只發(fā)揮督察、監(jiān)管職能，注定是“陰陽(yáng)兩極”的一極，難以達(dá)到“太極”陰陽(yáng)調(diào)和的作用，永遠(yuǎn)只是單一部門(mén)，不是綜合部門(mén)。環(huán)境管理在統(tǒng)籌原有環(huán)境監(jiān)管職能的同時(shí)，還應(yīng)將推動(dòng)“兩山論”落地、實(shí)現(xiàn)綠色發(fā)展作為重要工作，實(shí)現(xiàn)環(huán)保和經(jīng)濟(jì)的融合，最終實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境的共贏。

另一方面，要探索新的管理機(jī)制和創(chuàng)新機(jī)構(gòu)。踐行綠色發(fā)展，實(shí)現(xiàn)“兩山論”從理念到落地是全新的研究領(lǐng)域，新的領(lǐng)域需要新的機(jī)制和機(jī)構(gòu)。在國(guó)家層面，設(shè)立國(guó)有自然資源資產(chǎn)管理和自然生態(tài)監(jiān)管機(jī)構(gòu)，掌控全局、統(tǒng)籌布局;在地方層面，廣泛動(dòng)員社會(huì)力量，成立綠色發(fā)展研究機(jī)構(gòu)，搭建系統(tǒng)研究、培訓(xùn)引導(dǎo)、示范推廣、產(chǎn)業(yè)促進(jìn)、金融支撐、評(píng)估總結(jié)的“六位一體”生態(tài)體系，探索綜合性示范路線，形成城市層面的“兩山論”落地模式，并可復(fù)制推廣到全國(guó)。

機(jī)構(gòu)改革之后全新的環(huán)境管理部門(mén)，必須與新時(shí)代下“五位一體”總體布局相適應(yīng)，統(tǒng)籌落地“兩山論”、推進(jìn)綠色發(fā)展工作，更好的引領(lǐng)和服務(wù)于生態(tài)文明建設(shè)。

【附】E20環(huán)境平臺(tái)學(xué)習(xí)十九大小組

傅 濤 E20環(huán)境平臺(tái)首席合伙人、E20研究院院長(zhǎng)、北京大學(xué)兼職教授

陳 強(qiáng) E20環(huán)境平臺(tái)顧問(wèn)

谷 林 E20環(huán)境平臺(tái)合伙人、中國(guó)水網(wǎng)/中國(guó)固廢網(wǎng)/中國(guó)大氣網(wǎng)主編

李曉佳 E20傳播中心網(wǎng)站運(yùn)營(yíng)部經(jīng)理

季 托 E20品牌營(yíng)銷(xiāo)部 副經(jīng)理

李 偉 E20研究院政策研究中心分析師

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編輯：趙凡