【征文】PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債：有限追索融資+項(xiàng)目建設(shè)期融資利器

4、發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?，主體信用等級(jí)達(dá)到AA+及以上的發(fā)行主體申請(qǐng)發(fā)債的，“可不設(shè)置差額補(bǔ)償機(jī)制，但應(yīng)明確項(xiàng)目建設(shè)期利息償付資金來源，并提供相應(yīng)法律文件?！边@一點(diǎn)是比項(xiàng)目收益?zhèn)€要優(yōu)惠的條件。項(xiàng)目收益?zhèn)仨氃O(shè)置差額補(bǔ)償機(jī)制。

5、鼓勵(lì)上市公司及其子公司發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券。這一點(diǎn)與專項(xiàng)債中的“綠色債券”一致。

6、發(fā)行人可根據(jù)項(xiàng)目資金回流的具體情況科學(xué)設(shè)計(jì)債券發(fā)行方案，支持合理靈活設(shè)置債券期限、選擇權(quán)及還本付息方式，債券存續(xù)期不得超過PPP項(xiàng)目合作期限。

上述6點(diǎn)專項(xiàng)債的優(yōu)勢(shì)，除了第4點(diǎn)之外，其余5點(diǎn)在2015年的6個(gè)專項(xiàng)債或多或少都有提及，尤其是國(guó)家和發(fā)改委重點(diǎn)支持的“綠色債券”，是專項(xiàng)債的“集大成者”(見《綠色債券發(fā)行指引》(發(fā)改辦財(cái)金[2015]3504號(hào)))。但第4點(diǎn)是PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債的創(chuàng)新之處，是連“綠色債券”都沒有的優(yōu)勢(shì)。

三、PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債的完善空間

《指引》第二條“發(fā)行條件”第(二)款規(guī)定：“以項(xiàng)目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券，原則上應(yīng)符合我委印發(fā)的《項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》的要求?！钡?，《項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》第十八條“項(xiàng)目收入的認(rèn)定”規(guī)定：“債券存續(xù)期內(nèi)合法合規(guī)的財(cái)政補(bǔ)貼占項(xiàng)目收入的比例合計(jì)不得超過50%?！币簿褪钦f，政府付費(fèi)(項(xiàng)目公司全部收入來源于政府支付)的項(xiàng)目，以及可行性缺口補(bǔ)助中政府財(cái)政補(bǔ)助比例超過項(xiàng)目公司總收入50%的項(xiàng)目，是無(wú)法發(fā)行項(xiàng)目收益?zhèn)?，也無(wú)法發(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債的。

財(cái)政部PPP中心《全國(guó)PPP綜合信息平臺(tái)項(xiàng)目庫(kù)第五期季報(bào)》顯示，截至2016年年底，按照三種回報(bào)機(jī)制統(tǒng)計(jì)，使用者付費(fèi)項(xiàng)目4,687 個(gè)，投資 4.60 萬(wàn)億元，分別占入庫(kù)項(xiàng)目總數(shù)和總投資的 42%和 34%;政府付費(fèi)項(xiàng)目 3,591 個(gè)，投資 3.37 萬(wàn)億元，分別占 32%和 25%;可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目 2,982 個(gè)，投資 5.52 萬(wàn)億元，分別占 26%和 41%。也就是說，PPP項(xiàng)目中有相當(dāng)多的項(xiàng)目收入來源于政府付費(fèi)或缺口補(bǔ)助，按照項(xiàng)目收益?zhèn)倪@項(xiàng)規(guī)定，25%的政府付費(fèi)項(xiàng)目不能發(fā)行專項(xiàng)債;41%的缺口補(bǔ)助項(xiàng)目中有相當(dāng)多的項(xiàng)目也無(wú)法發(fā)行。

其實(shí)，ABS制度中的一項(xiàng)規(guī)定，使得ABS已經(jīng)很好地解決了這一問題。證監(jiān)會(huì)的《資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)基礎(chǔ)資產(chǎn)負(fù)面清單指引》列明了八類不適宜采用資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)形式、或者不符合資產(chǎn)證券化業(yè)務(wù)監(jiān)管要求的基礎(chǔ)資產(chǎn)，其中第一條即：“以地方政府為直接或間接債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)。但地方政府按照事先公開的收益約定規(guī)則，在政府與社會(huì)資本合作模式(PPP)下應(yīng)當(dāng)支付或承擔(dān)的財(cái)政補(bǔ)貼除外?！币簿褪钦f，政府作為債務(wù)人的基礎(chǔ)資產(chǎn)是不能發(fā)行ABS的，但PPP模式下政府付費(fèi)或財(cái)政補(bǔ)貼的，可以作為基礎(chǔ)資產(chǎn)發(fā)行ABS，而且沒有“不超過50%”的限制要求。在PPP模式下，基礎(chǔ)資產(chǎn)現(xiàn)金流全部來源于政府付費(fèi)，也可以發(fā)行ABS。這與項(xiàng)目收益?zhèn)安怀^50%”的要求相比，有比較大的進(jìn)步。

因此，PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債未來可以更加完善，可以加上如下條款：“以項(xiàng)目收益?zhèn)问桨l(fā)行PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債券，且項(xiàng)目回報(bào)方式為政府付費(fèi)或可行性缺口補(bǔ)助的，可不受《項(xiàng)目收益?zhèn)芾頃盒修k法》第十八條‘債券存續(xù)期內(nèi)合法合規(guī)的財(cái)政補(bǔ)貼占項(xiàng)目收入的比例合計(jì)不得超過50%’的限制。”這樣，PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債就“追上”了PPPABS，彌補(bǔ)了項(xiàng)目收益?zhèn)倪@一不足之處。

PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債結(jié)合了項(xiàng)目收益?zhèn)蛯ｍ?xiàng)債的雙重優(yōu)勢(shì)，對(duì)PPP項(xiàng)目建設(shè)期融資具有重要作用。在當(dāng)前階段推出PPP項(xiàng)目專項(xiàng)債，其現(xiàn)實(shí)意義甚至要大于PPPABS!筆者認(rèn)為，如果PPP專項(xiàng)債未來再能更加完善，將66%的政府付費(fèi)和可行性缺口補(bǔ)助項(xiàng)目納入發(fā)債范圍，這項(xiàng)金融創(chuàng)新工具對(duì)PPP模式的推廣、對(duì)提高PPP項(xiàng)目落地率和項(xiàng)目可融資性的作用將不可估量!

作者簡(jiǎn)介

作者：張繼峰，國(guó)家發(fā)改委PPP專家?guī)旖鹑趯＜?，?cái)政部PPP專家?guī)熵?cái)務(wù)專家，四川大學(xué)人權(quán)法律研究中心特約研究員，北京云天新峰投資管理中心(有限合伙)合伙人。

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編輯：趙凡