張繼峰：從政府購買服務立法精神出發看其與PPP的本質區別

筆者認為，這兩部法規出發點不同：“政府購買服務辦法”是從政府付費、財政預算和管理角度，強調的是政府財政支出購買的內容，是政府用納稅人的錢可以買什么、錢從哪兒來的角度，是結果導向；而“政府采購法”強調的是從政府遴選采購主體的角度，是政府怎樣合規采購和怎樣公平公正地選擇采購主體，是為了防止政府采購過程中的暗箱操作和權力尋租，是過程導向。

再分析當下政府購買工程建設服務泛濫現象的特點：當前的以政府購買服務進行工程建設，出發點和落腳點都是從政府付費、財政預算的角度，即用納入財政預算、政府付費的方式購買工程建設，而不是怎樣選擇采購主體，不適用“政府采購法”，而是應尋求有關規范政府付費、財政預算和管理的相關法律依據。而如前所述，《政府購買服務管理辦法》也不適用純工程建設，不能依據《政府購買服務管理辦法》購買工程建設。 

問題二：政府能否以PPP模式購買包含工程建設的服務？

這個問題回答的基礎，是PPP的核心定義。PPP的內涵是政府和私營部門（社會資本）在基礎設施和公共事業領域的長期合作關系，這種合作很大程度上是包含工程建設的部分（不是全部，因為O&M、MC不包括工程建設），例如BOT、BOO、BLT、DBFO、ROT等，都包含了“B”即建設（ROT的“R”是Renovate，改擴建）。但PPP與單純的購買工程建設不同的是，PPP還包括了建設后的運營、經營，即“O”（Operation）或“M”（Management），這個“O”或“M”則正是政府購買服務的對象。由于“O”和“B”在PPP中密不可分，政府購買“O”的同時也購買了“B”，“B”是“O”的載體，但“O”是政府購買的目標，購買的“O”包含了與之密不可分的“B”。也就是說，包含了運營、管理、經營的工程建設，是可以通過PPP模式納入政府購買服務范圍的。

國外PPP理論和實務界對這一問題也有類似觀點。例如英國達霖·格里姆賽（Darrin Grimsey）和澳大利亞莫文·K·劉易斯（Mervyn K. Lewis）合著的《PPP革命：公共服務中的政府和社會資本合作》一書中認為，“PPP的本質在于公共部門不再是只購買一項資產，而是按規定的條款和條件購買一整套服務。這一特點也是該合作方式得以立足的關鍵”，并認為PPP的具體特征之一便是“關注服務”，“強調的是政府接受的服務，而不是政府對經濟或社會基礎設施的采購?！?/p>

當然，目前很多PPP項目，實際沒有多少運營和管理內容，甚至有些地方政府，將純工程建設項目加點所謂的運營內容（如物業管理）納入PPP項目范疇。這一問題的解決，詳見問題三的答案。

可能又有政府購買服務的“?；庶h”再次反過來問：那是否可以用政府購買服務，購買包含“O”的“B”，而不采取PPP模式？

筆者認為，這種情況下，其服務和工程的提供者肯定是政府以外的其他主體（如果是政府本身或本級平臺公司就不需要納入政府購買服務），也即社會資本，符合PPP模式的實質意義，應全部納入PPP模式，不應該有“法外之地”，否則不利于項目和服務的規范管理，也會增加政府的隱性債務。 

問題三：以PPP模式購買“B”+“O”的項目是不是沒有界限？（只要含“O”和“B”的項目，都可以用PPP模式由政府購買服務？）

筆者認為，答案是否定的。因為不對“O”和“B”的比重進行限制，所有建設項目隨便加點所謂的服務，即可納入PPP范疇，這樣還是控制不了政府購買服務泛化的風險。

既然不是，那界限是什么？要解決政府購買服務異化為地方政府變相舉債的現象，這個問題一定要有清晰的答案。

筆者提供兩個標準，供立法部門參考：

1、界定“運營費用”在PPP全生命周期全部支出中的比重；或

2、為工程建設項目納入PPP模式設置前提條件。

標準一：界定“運營”費用在PPP全生命周期全部支出中的比重，是指在包含工程建設的PPP項目中，要明確“B”以外的“O”費用（主要是運營費用、日常管理費用、維修維護保養費用等），占整個項目全生命周期全部支出總額的一定比重。達到這個比重以上的項目，可以采取政府購買服務的PPP模式。這一標準的目的是防止純工程建設類項目（或幾乎沒有運營、管理、維護的工程項目）混入PPP項目，占用PPP政策資源和財政資源。具體達到何種比重，數值應設置為多少，建議按不同的行業，由PPP主管部門組織專家，通過各類案例統計分析并根據經驗得出參考數值，并動態調整。

標準二：為工程建設項目納入PPP模式設置前提條件，是指對于不容易用“運營費用比重標準”衡量的項目，或項目性質特殊，用比重標準不合理、不科學的，可以采用“前提條件標準”予以規范。

采取PPP模式購買缺乏運營服務的工程建設項目，應以以下三個原則為前提：

1）必要性原則，即這類項目涉及國計民生，或意義重大，必須要建設，例如防汛工程，河流污染整治，等等，而一些市政廣場、景觀工程等“面子工程”，不符合“必要性原則”；

2）公眾性原則，即必須使廣大公眾受益，而不是少數人甚至政府本身獲益（有的地區曾把政府行政中心大樓建設列入PPP項目，不符合公眾性原則）；

3）合規性原則，即如果要采用政府購買工程建設的服務方式進行PPP項目建設，當地政府必須符合“10%紅線”、債務水平合理、無重大違約行為等規定。

缺乏運營的項目，只有完全符合上述三個原則，才可以納入PPP范疇。 

綜上，本文探討的PPP與政府購買服務的本質區別，以及與政府采購、工程建設的關系，具有相當的理論難度和實踐障礙，也是PPP立法和實踐中最難攻克的部分，各類觀點幾乎千人千面，很難統一，筆者也只是拋磚引玉，很多看法也可能隨著理解和認識的逐步加深，會有不同的轉變。但這些都是PPP的核心問題，是PPP立法和PPP操作過程中無法回避的問題，建議業界加強溝通、交流和探討。 

編輯：葉馨