【快評】從古北水鎮變成ppp看立法邊界兩大關鍵問題：公權私授和私權公占的合理性

好文，但我有三個問題：

1、古北水鎮，當年沒有ppp，也順風順水地做了，眼看著就火了，而現在，PPP來了帶來了什么?

2、兩年之前有一次去爬長城被剛完工的古北水鎮擋在門外強迫多加五倍的錢。當時在想，憑什么占了這么好的長城資源沒個公示和征求意見?

3、現在來看，用1能否回答2?是不是ppp的公開競爭程序可以解決公權公授(而不是公權私授)的公平問題?是不是在ppp程序中對于這類資源需要征求百姓意見甚至搞類似供水價格的聽證?

昨天參加ppp立法討論會，我說，在邊界問題上，公權私授和私權公占(商業行為被捆綁在ppp行政壟斷中)是ppp立法適應新形勢而需要研究的兩大新問題，這是要把特許經營分類或者收縮范圍，用狹義特許經營來分析，以避免公權私授和過度的私權公占的現象。

附原文

政策+案例+模式：如何玩轉特色小鎮?

PPP知乎微信

社會經濟的發展特征及時代任務促使“特色小鎮建設” 進入強效化推進和爆發式增長階段，作為特色小鎮的重要類型，旅游小鎮具有其獨特的內容內涵特征與發展模式路徑。本文基于特色小鎮建設視角，對上述內容進行概括性辨析探索。

特色小鎮建設分布

2016年，1000個特色小鎮國家目標提出，7個省(直轄市)開展特色小鎮建設 。

特色小鎮發展原因探析

動力一：基于國情的政策意見推動

新農村建設

十六屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十一個五年規劃的建議》首次提出了“建設社會主義新農村”的重大歷史任務。

2006年，《中共中央國務院關于推進社會主義新農村建設的若干意見》中發〔2006〕1號出臺，提出協調推進新農村建設。

繼十七大之后，十八大提出“深入推進新農村建設"。

新型城鎮化

十八大提出把推進新型城鎮化作為今后十年經濟發展的重大戰略舉措。

2016年2月6日，國務院印發《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》，全面部署深入推進新型城鎮化建設。

2016年全國兩會熱點之一：新型城鎮化。

特色小鎮建設

《國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》提出要發展充滿魅力的小城鎮

《關于深入推進新型城鎮化建設的若干意見》提出發展具有特色優勢魅力小鎮。

《關于開展特色小城鎮培育工作的通知》建村[2016]147號，提出在全國范圍內開展特色小城鎮培育工作，到2020年爭取培育1000個左右各具特色、富有活力的特色小鎮。

“特色小鎮建設”是國家新農村建設、新型城鎮化在新時期、新常態下的“新舉措、新模式”

動力二：基于實效的財政土地支持國家層面

專項建設基金、適當獎勵

國家發展改革委等有關部門支持符合條件的特色小鎮建設項目申請專項建設基金

中央財政對工作開展較好的特色小鎮給予適當獎勵

浙江省

土地支持：如期完成年度規劃目標任務的，省里按實際使用指標的50%或60%給予配套獎勵，對3年內未達到規劃目標任務的，加倍倒扣省獎勵的用地指標。

財政支持：特色小鎮創建期間及驗收命名后，規劃空間范圍內的新增財政收入上交省財政部分，前3年全額返還、后2年返還一半給當地財政。

行政支持：特色小鎮定位為綜合改革試驗區，擁有優先上報、優先實施、先行突破權。

山東省

財政支持：山東省財政廳撥付首批特色小鎮創建啟動資金1.1億元，用于支持特色小鎮發展。

說明：浙江特色小鎮建設相對起步較早，制度措施較為完善，其他各省旅游小鎮建設剛剛啟動，獎勵制度與措施暫未成熟，但初現端倪。

動力三：基于浙江的成功示范效應

五大戰略意義

1.有效擴大投資

2.推動人才、技術、資本等高端要素集聚，實現小空間大作為、小平臺大發展

3.推動經濟產業的融合、創新和升級，引領經濟新常態

4.弘揚傳統優秀文化

5.推進新型城鎮化，創造優美宜人的人居環境

多方借鑒研討與學習

動力四：基于現實的特色發展需求

特色小鎮研究

特色小鎮概念

特色小鎮是具有明確產業定位與文化內涵，生產、生活、旅游、居住等功能疊加融合，呈現產業特色化、功能集成化、環境生態化、機制靈活化，具有明確空間邊界的功能載體平臺。

特色小鎮特征

產業特征

涵蓋范圍廣，核心鎖定最具發展基礎、發展優勢和發展特色的產業，如浙江的信息經濟、環保、健康、金融、高端裝備等七大支柱產業和廣東的輕紡、制造等產業。

功能特征

通常為“產業、文化、旅游、社區” 一體化的復合功能載體，部分小鎮旅游功能相對弱化。

規模體量

視產業規模而定，其中浙江省特色小鎮的規劃標準：規劃面積一般控制在3平方公里左右，建設面積一般控制在1平方公里左右。

形態特征

既可以是行政建制鎮，如貴州舊州鎮、湖南的百個特色旅游小鎮，也可以是有明確邊界的非鎮非區非園空間，或是一個聚落空間、集聚區。

特色小鎮類型舉例

作為特色小鎮的重要類型，

旅游小鎮有何獨特的內容特征，

又具有怎樣的發展模式呢?

旅游小鎮是什么

概念

產業特征

旅游產業是小鎮的核心產業、主導產業或最具潛力/特色產業，小鎮或可同時兼有其他特色產業存在。

功能特征

旅游功能是旅游小鎮的必備功能，小鎮或可兼有文化、人居、生產、商業、服務等其他功能，多功能融合共存。

規模體量

根據產業規模而定，即規模不確定。

形態特征

可以是小城鎮，風景區、產業園、旅游區(景點)集合地，也可以是綜合體及非行政建制小鎮。

特征比對

怎么玩

通過對浙江、湖南、貴州等地的旅游小鎮進行統計研究，根據旅游產業在旅游小鎮中的產業地位，確定旅游小鎮發展三大模式：“旅游聚焦”模式、“旅游+”產業模式、“產業+”旅游模式。

中環國投生態旅游規劃設計院為大家具體介紹旅游小鎮發展的三大模式，并以三個代表案例為例進行研究。

模式一：“旅游聚焦”模式

古北水鎮

下面以“古北水鎮”為例進行研究。京郊罕見的山水城結合的自然古村落，是典型的北方旅游度假小鎮。

項目區位：古北水鎮位于北京市密云縣古北口鎮，背靠中國最美、最險的司馬臺長城，坐擁鴛鴦湖水庫，是京郊罕見的山水城結合的自然古村落。與河北交界，距離北京市1.5小時，距離承德市約45分鐘車程。

項目規劃：擁有43萬平方米精美的明清及民國風格的山地四合院建筑，含2個五星級酒店，6個小型精品酒店，400余間民宿、餐飲及商鋪，10多個文化展示體驗區及完善的配套服務設施。

項目特色：具有悠久的歷史，是在原有守衛長城軍民混建而居的古堡基礎上發展起來，其現存的“司馬臺古堡”是北京市重點文物保護單位，“長城+古鎮”是罕見的雄偉自然、文化景觀混合在一起的歷史人文風景區。

項目定位：“觀光+休閑+度假+會議”功能于一體的復合型景區。

營銷策劃：以北京、華北地區為主，全球營銷。

開發基礎：開發基礎好，烏鎮的設計經驗和整體運營開發成為古北水鎮項目的品質保證

開發基礎優越

資源優勢：古北口鎮緊鄰京承高速，古北口景區素有小承德之稱，司馬臺、霧靈山等為燕郊觀光型景區，本身已經具備近郊旅游基本的觀光及度假元素。

市場廣闊：北京短途休閑旅游潛在市場規模約為5000萬人次/年，而其周邊缺乏優秀休閑旅游目的地，休閑市場廣闊。

政策支持：2012年，獲得密云縣財政局4100萬元基礎建設補貼，參與古北項目融資的京能集團也是北京市政府的全資子公司。

渠道完備：可利用中青旅本身的旅行社資源來引導團隊游客，中青旅是國內規模最大的商務會議旅游服務商，會議旅游客源廣。

規劃布局

景區主體+司馬臺長城，各有千秋的景區組合

開發歷程：

功能分區：

景區沿主一路呈東北-西南向條帶狀分布;古鎮與保護區嚴格分離，古北水鎮包含景區主體和司馬臺長城兩大板塊;其中，景區主體主要包括以下四大板塊：民國街區、水街歷史風情區、臥龍堡民俗文化區、湯河古寨區。

開發運營：

開發模式、投資運營團隊等多方面深度復制烏鎮模式

開發模式：

借鑒烏鎮，以“整體產權開發、復合多元運營、度假商務并重、資產全面增值”為核心，“觀光與休閑度假并重，門票與經營復合”，實現“高品質文化型綜合旅游目的地建設與運營”。

開發主體：

以旅游公司主要股份的，集政府、企業和基金公司為一體開發主體。通過集合中青旅公司的旅游資源、IDG(創業基金)的資金實力和政府的政策實力整合在一起，此三駕馬車共同推動古鎮開發。

經營主體：

中青旅通過增資控股古北水鎮旅游公司。

開發措施：

確定設立司馬臺長城保護專屬區和旅游專屬區，保護區與旅游區嚴格隔離。

景區塑造：

整舊如故，騰龍換鳥、古鎮現代化。具體的做法可歸納為“遷、拆、修、補、飾”五個字。

對于這里的原住居民，被安置在古鎮外圍，原有住房全部作為商業開發，用作酒店、餐飲、商業，而原主居民可以優先返回到古鎮參與旅游服務行業中。

股權結構：

中青旅主導，先后引入烏鎮旅游、IDG、北京和諧成長投資和京能集團等戰略投資。

中青旅直接控股25.8%，并通過烏鎮間接持有15.48%的股權，實際權益比例36%(25.81%+15.48%*66%)。

商業模式：

觀光與度假并重、門票與景區內二次消費復合經營的商業模式

商業業態主要分兩種：

一是散狀分布的特色小吃、書店、服裝等店鋪，此類店鋪多集中在民宿周邊，通過購物加深游游客對水鎮風情的情感體驗。

二是老北京特色商業街商鋪，此為古北水鎮最大的特色。開發公司負責所有經營權的審批，整體管控。并吸納原住民作為公司工作人員，解決其收入，客棧及店鋪是主要就業領域。

酒店分類

商業業態主要分兩種：

一類為民宿，即民居，通過對其的整體改造，形成準4星標準的度假酒店，以客棧命名，由開發公司統一經營管理，工作人員為原住居民，公司給予他們餐飲的經營權，并嚴格控制經營規模。工作人員需要對客房進行打掃和清潔服務，以此盤活民宅，提高就業率，發揮原住民的服務意識。

另一類為標準的4、5星酒店，提供高端的商務配套，滿足商務客的需求，成為商務會議，公司年會的不二場所。

盈利構成：

當前項目主要收入來源：門票+旅游經營收入

項目一期主要包括水街、1個五星級酒店，1-2會所，部分民宿，司馬臺長城(包括上長城的索道)，還有一些民俗館等。二期預計以旅游度假公寓住宅為主。因此，當前項目的主要收入來自門票+旅游經營收入。

編輯：趙凡