PPP財政管理辦法為政府信用背書

自2014年11月26日發布《國務院關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會投資的指導意見》以來，PPP在國內推廣了近兩年時間，財政部分別推出了三批示范項目，但是項目落地的進度不如預期，截至2016年6月底，前兩批示范項目的落地率分別為76%和45%；在已經落地項目中，處于準備階段的項目分別占20%和36%。對于示范項目進度滯后，筆者認為，其中重要因素之一是企業對政府的“契約精神”缺乏信心。

從早期實施的BOT項目來看，相當部分的BOT政府主體出現了不同程度的違約，其中比較普遍的問題是污水處理費的支付滯后，或是污水、垃圾不足時政府不承擔任何責任。正因為這些原因，導致了企業不愿意積極投入到PPP項目中，或者將風險降到最低。

有行業內資深PPP專家指出，現在行業內的潛規則是財政收入達到百億或是百強縣市的PPP項目才能展開投資評估。很顯然，不能僅僅依靠這樣簡單粗暴的規則來判斷PPP項目質量的好壞。但是，這從某種意義上折射出了民間資本對于PPP項目的一種心態。這種心態的潛臺詞是“只有地方政府非常富裕，有非常充足的支付能力，才可能履行PPP項目的支付義務，而欠發達地區或者財政收入不高的地區，政府嚴格履行責任的風險非常高”。很難說，欠發達地區的政府就不會堅守契約精神，但是政府確實給企業留下了如此這般的印象。在筆者身邊，甚至有地方政府以高于市場二倍價格的房產強制性沖抵政府債務，這其實是嚴重的違約與掠奪。

企業在政府面前，天生是劣勢的。企業與企業之間，尚可通過法律途徑來維護自身的權益，而對于政府而言，雖然可以通過法律來約束，但實際可操作性不強，眾多項目的支付均從財政賬戶支付，有哪個法院能把財政賬戶封了？其實，PPP是政府以其執政公信力作為質押，來吸引民間資本進行城市基礎設施的投資建設，激發民間資本的活力，解決財政資金不足，將政府投資逐步轉為政府購買服務的模式。但是，由于前期社會資本需要大量的資金投入，如果政府不具備高度的契約精神，將給企業帶來嚴重的損失，甚至毀滅。PPP的道路，離不開雙方的契約精神與誠信，否則就是萬丈深淵。 

可喜的是，財政部在今年10月20日印發了《政府和社會資本合作項目財政管理暫行辦法》（以下簡稱：“暫行辦法”），可以說恰逢其時，對各級政府在PPP項目的項目評審、預算編制、支付等重要環節做出了約束，規范了項目的操作流程，為政府信用做出了濃墨重彩的背書，致力于為企業解決后顧之憂，將推動以各級政府為“馬首”的社會誠信體系的建設。

從文件本身來看，以下幾個方面對PPP項目的推進、降低民間資本的投資風險、引導政府和企業建立誠信社會、共守契約精神有著積極的意義：首先，從項目的識別上，強調“物有所值”，所有的項目要進行財政支付能力評價，通過項目本身的論證和支付能力的論證，確保了項目的質量，此為項目順利實施推進的基礎，也是充分保障各方利益的基礎；其次，規范了對選擇社會資本的工作流程，通過“公開招標、競爭性談判、競爭性磋商”等方式確定社會資本方，讓國企、民企有了公平參與的機會；再者，在PPP項目的支付方面，規定將項目的支付納入財政中長期規劃，保障項目全生命周期的財政支付。文件還特別強調，因政府原因導致PPP項目終止，政府應該承擔賠償責任。 

然而，制度僅僅是制度。契約精神不是靠制度或者規范來實現的，契約精神是以自由的選擇、平等共贏的思想、對雙方的責任和共同的誠信作為載體并體現的，制度僅僅能為這種精神的形成提供必要的土壤和環境，卻無法讓契約精神從天而降。因此，該如何“捍衛”各級政府在PPP項目中的契約精神？ 

筆者認為，首先，我們應該在PPP項目過程中，充分尊重與保護契約，契約的誠信不可能通過人的自律來實現。在很多PPP合同中，存在著政府作為強勢一方的不平等的違約條款，企業方一旦違約將面臨嚴重的違約責任，但是對于政府方的違約責任往往輕描淡寫甚至沒有，其實這本身就是對契約的不尊重。另外，由于政府工作人員更迭頻繁，上一屆政府簽訂的合同，下一屆政府往往不重視或者不履行。筆者認為，政府管理部門應該充分尊重、踐行契約精神，尊重民間資本，按照平等、誠信的原則在PPP合同中約定對等的違約責任。其次，契約精神的建立需要可執行的嚴格制度、法律作為基礎。需要通過制度、法律，讓違約方感到強大的壓力，讓違約變成一種要付出重大代價的行為，讓失信的人寸步難行。雖然“暫行辦法”規定了——如果政府不支付，上級財政可以直接轉移支付，但是，更應該將不守信的政府官員納入失信檔案，限制其職位的晉升，將其調離PPP項目管理官位。

契約精神是西方社會的主流思想，其實并不意味著西方人比中國人更加愿意守信，而是其失信的代價太大，可能超出了自己的承受能力。中國以“禮儀之幫”著稱于世，在中國的傳統的文化中守信也是一種美德，兩千多年前的孔子就強調“一諾千金”“言必行，行必果”，在我國歷史上各種守信的人物和故事被廣為傳誦。要構建誠信社會、發揚契約精神，必須建立我國的誠信體系，而不能僅僅依靠自我約束、道德約束，用嚴格的制度、平等的合同把契約精神注入到我們的文化中，構建我們自由、平等、信守、契約的PPP項目實施環境。

這次財政部的文件擲地有聲，我們相信，文件的出臺能夠推動PPP項目誠信體系的建設，能更加充實、豐富契約精神的內涵，為我國經濟的發展釋放更大的活力。 

作者：謝濤 北京天地人環保科技有限公司總經理、環境產業ＣＥＯ特訓班第三期學員

編輯：葉馨