濟邦張燎：按效付費究竟能不能做到？

“按效付費的績效指標是我們能不能把一個傳統(tǒng)的碎片化的管理方式，注重建設、注重初期的資本投入方式變成注重整個全生命周期管理、注重最終的治理效果的一個思路變化的核心關鍵。”濟邦咨詢公司董事長張燎在“2016（第十四屆）水業(yè)戰(zhàn)略論壇”上說道，但按效付費究竟能不能做到？就此問題，張燎以那考河項目，進行了經(jīng)驗分享與總結。

以下內容根據(jù)嘉賓現(xiàn)場發(fā)言速記整理，未經(jīng)本人審核：

E20環(huán)境平臺之前給我一個題目，講環(huán)境績效合同的關鍵要素，我覺得要說一個關鍵因素，可能就是按效付費。我們之前做了一個參考文本和編輯指南，當時的措辭我還做了一些建議。總體思想是說，編制指南和參考文本，一定要記住是參考，不要把它當成標準文本，因為環(huán)境服務的子行業(yè)領域、處理工藝指標、投融資模式的差異、付費機制差異，使得每個環(huán)境績效服務合同在共同基礎上仍有很大的區(qū)別和不同。

為什么需要實行按效付費？

PPP有三種付費方式。對于環(huán)境項目來說，絕大部分環(huán)境治理項目，都沒有收費機制，沒有向終端用戶的收費機制。財政文里面提到的三種政府付費變成為數(shù)不多的一個選擇。土地問題解決以后，收費模式可能更加多樣化，目前環(huán)境治理項目付費方式是政府付費。

環(huán)境治理項目如果按照環(huán)境綜合服務理念做，與過去政府的自建自營到底有什么區(qū)別？

上面這張圖做出了對比。圖左邊這側描述政府傳統(tǒng)的采購環(huán)境服務的方式，就是所謂的碎片化的管理，設計、投融資、施工和后面的運營維護。最可怕的是最終的效果沒有人負責，每各環(huán)節(jié)都能找出免責或者減責的理由。

南寧市長說花100多億建水城，效果并不明顯，這種情況比比皆是：大量的環(huán)保投入，沉淀的資金，消耗了的投資，但是最終的效果卻不好，這是我們做環(huán)保人的恥辱。我們能不能在管理制度上、在機制上有一個創(chuàng)新和改進：實行環(huán)境綜合服務加上合理的風險分擔和按效付費？我認為這種方式有可能會在效果上取得新的突破，這就是環(huán)境綜合服務按效付費的基本途徑。

如何做到這一點？要改變碎片化的環(huán)境治理的服務的流程，把它變成PPP或者說環(huán)境綜合服務這一類的全生命周期管理的綜合服務。但這種服務，我們會遇到四大難題。

環(huán)境綜合服務的四大難題：以黑臭水體治理為例

第一個難點：污染源控制難度大，政府/治理單位之間的責任邊界劃分難。政府和企業(yè)在環(huán)境污染責任的邊界管理方面會碰到難題，面源的污染，內源的污染，外源的污染歷史追溯等等。使得界定雙方責任會有很大的挑戰(zhàn)。

第二個難點：環(huán)境治理技術多樣化。工藝路線種類多，但在中國大規(guī)模實踐的經(jīng)驗少，技術風險大。

第三個難點：產(chǎn)出績效標準難設。過去沒有經(jīng)驗，現(xiàn)在在摸索。尤其是考慮建設成本、運營成本和融資風險溢價的全周期完全成本與績效指標的非線性關系，成如何反映到我們識別出來的產(chǎn)業(yè)績效里面去，盯住這些指標反映治理效果，對我們來說可能也是一個挑戰(zhàn)。

第四個難點：市場處于發(fā)育初期。具備能夠集投融資、技術還有整合設計、運營服務在一起的一種綜合性的環(huán)境服務商，數(shù)量還不多。

按效付費的三個基本邏輯

環(huán)境服務按效付費的基本邏輯是什么？

三個步驟：環(huán)境治理投入、治理效果的產(chǎn)出以及按照治理效果給它付費。

首先是環(huán)境治理投入。環(huán)境治理如何投入這些要素？環(huán)境服務商把它整合起來，并不是非常熟悉，我們需要如何熟練的進行項目全生命周期的整合和管理，更重要的是環(huán)境治理效果的識別上。

其次是治理效果的產(chǎn)出。在PPP里面有一個很重要的詞，就是產(chǎn)出說明。產(chǎn)出說明跟工程建設投資、造價、跟硬件的投入相關，很多綜合環(huán)境服務的項目里面，治理效果說明沒有做好。效果出來以后，還要監(jiān)測、檢測，這個過程現(xiàn)在還比較欠缺。

最后如何按照產(chǎn)出的治理效果為他付費。如何付費，付費的對象和前面的指標的對應關系，也是做這類項目中，項目結構設計或者說技術設計中非常關鍵的一點。

總體來看，按效付費的績效指標是我們能不能把一個傳統(tǒng)的碎片化的管理方式，注重建設，注重初期的資本投入方式，變成注重整個全生命周期管理，注重最終的治理效果的一個思路的變化的核心關鍵。

指標的設定并不是越多越好，太多的指標意味監(jiān)管成本太高。績效指標一定要考慮資本投入、運營投入和技術整合的價值和投入量。指標當中達到利潤回收，甚至可以獲得更多的邊際利潤，如果達不到的話，就可能會虧的一塌糊涂。

案例分享：那考河項目的經(jīng)驗與啟示

那考河項目初步估算總投資10.01億元，是典型的ppp項目。政府通過競爭性的程序選擇社會資本簽訂PPP合同，合同里面的服務協(xié)議就是典型的環(huán)境績效服務合同，合同的核心就是績效指標。

項目合同結構

那考河項目績效指標的設定為，按照項目協(xié)議約定，本項目最終制定了包括水質、水量、防洪標準三大類績效指標，針對各項運營類維護工作和監(jiān)控斷面，共設置了103項考核指標。

按效付費環(huán)節(jié)，是按項目協(xié)議約定，政府每季度按照當前績效考核結果向項目公司支付一次流域治理服務費，若部分指標未完成全達標，應依據(jù)項目協(xié)議約定和扣款。

那考河項目正在進行中，進展很快。總體來說，政府對這個項目非常滿意，他們認為通過綜合環(huán)境服務，按效果付費，把整個項目的全生命周期的管理、責任，通過合同的方式移交給社會資本。使得投資的多少、效果沒人負責等局面，發(fā)生革命性變化，以體現(xiàn)環(huán)境服務按效付費的核心關鍵。

編輯：陳丹丹