PPP模式適合水環(huán)境治理，但績效、邊界、規(guī)范化需重視

導(dǎo)語：PPP模式很適合水環(huán)境治理。水環(huán)境治理PPP，績效很清晰，水治好與否，很好衡量;同時，水環(huán)境治理技術(shù)相對比較復(fù)雜，不是簡單的工程施工就可以結(jié)束;而且后續(xù)運營需要專業(yè)公司的參與。同時，合理的績效、項目的內(nèi)容和邊界很重要。希望未來有一些肥瘦搭配、邊界合理，以及廠網(wǎng)河一體的項目出現(xiàn)。

日前，在合肥召開的城市排水PPP模式健康發(fā)展及案例實踐專題研討會中，中國城市規(guī)劃設(shè)計研究院資源能源所所長、住建部海綿城市建設(shè)技術(shù)指導(dǎo)專家委員會委員王家卓結(jié)合自身參與的工作、調(diào)研體會，向與會人員分享了對我國當(dāng)前城市水環(huán)境治理PPP模式的思考。

本文根據(jù)嘉賓發(fā)言內(nèi)容整理，未經(jīng)本人審閱。

一、當(dāng)前形勢

第一，十九大中，習(xí)近平總書記提出，中國特色社會主義進(jìn)入了新時代，社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這個判斷是我們當(dāng)前很多工作的基礎(chǔ)。習(xí)總書記要求，我們要增強人民的獲得感、幸福感和安全感。我們現(xiàn)在所說的城市水環(huán)境治理正是基于這樣的原則開展的，所謂EOD(environmental-oriented development)，就是為了讓老百姓有幸福感、獲得感、安全感。

第二，近年來，我國建設(shè)了很多污水廠，在2000年，全國污水廠數(shù)量只有482個，到2018年3月，全國已經(jīng)建成運營的污水廠超過4800個，總處理能力達(dá)到1.8億噸/日。而在污水處理廠快速建設(shè)的同時，城市水環(huán)境與人民的期望依然有一定差距，仍然需要加快治理。

第三，當(dāng)前經(jīng)濟發(fā)展水平和工程技術(shù)水平確保了水環(huán)境治理的可行性。過去重地上、輕地下，大家對環(huán)境保護(hù)和相關(guān)市政基礎(chǔ)設(shè)施重視程度不夠，這也是與經(jīng)濟發(fā)展階段密切相關(guān)。而今天我國的人均GDP已經(jīng)超過九千美元，很多城市都具有保護(hù)環(huán)境的經(jīng)濟實力，人民群眾改善環(huán)境的愿望也越來越強烈。

第四，中央領(lǐng)導(dǎo)對城市水環(huán)境高度關(guān)注。今年兩個重要的會議都提到了城市水環(huán)境：在中央財經(jīng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組第一次會議上，總書記提出七大攻堅戰(zhàn)，黑臭水體被放在非常重要的位置上;在日前的全國生態(tài)環(huán)保大會中，總書記再次強調(diào)了城市黑臭水體的治理。

第五，中央政府對于政策的落實情況的跟蹤和督查越來越重視。中央環(huán)保督查及黑臭水體整治環(huán)境保護(hù)專項行動正緊密進(jìn)行。根據(jù)生態(tài)環(huán)境部的相關(guān)文件，黑臭水體整體環(huán)境保護(hù)專項行動不僅今年要開展，2019年、2020年還要繼續(xù)開展;中央環(huán)保督查以及回頭看已經(jīng)成為常態(tài)。

第六，當(dāng)前城市黑臭水體整治效果顯著，但是道路依然漫長。總體來說，黑臭水體情況有很大改善，在國家高度關(guān)注下，地方很多領(lǐng)導(dǎo)對此非常重視，有一些地方改善效果很明顯，但是還有很多工作需要做。

第七，水環(huán)境治理PPP在摸索中前進(jìn)。PPP模式獲得了越來越多政府和專業(yè)人士的認(rèn)可，并逐漸從污水廠擴展到水環(huán)境治理上。在PPP模式用于治理城市水環(huán)境的過程中，一些最開始嘗試的地方政府的心路歷程就很有代表性。一開始是歡天喜地的階段，都覺得招來了實力很強的專業(yè)機構(gòu)和社會資本來幫忙治水了，心情很好;然后在落地的時候發(fā)現(xiàn)，落地過程中還是很復(fù)雜的，于是開啟了漫長的拉鋸、談判，夜不能寐;第三個階段是經(jīng)過一段時間的磨合，雙方逐漸回歸了平常心態(tài);最后，事情做得差不多了，水環(huán)境治好了，發(fā)現(xiàn)PPP模式用于水環(huán)境治理還是非常好的，又開始竭力推薦。總體來看，當(dāng)前PPP模式用于水環(huán)境治理取得了不錯的成就，但也有一些不規(guī)范的項目影響了地方政府和專業(yè)人士對PPP的看法。

二、現(xiàn)象與問題

第一，前期不帶技術(shù)方案招標(biāo)，后期落地難。在實際工作中，有一些項目前期沒有技術(shù)方案論證，幾個人合計算一算，就開始招標(biāo)了，投資估算太隨意。一旦招完標(biāo)，政府和社會資本方在項目總投資和技術(shù)方案方面就要開始漫長的談判，導(dǎo)致最后落地很困難。

第二，管少還是管多，是地方政府面臨兩難選擇。一些地方政府剛開始想什么都不管，只當(dāng)個裁判吹口哨，后來實施起來發(fā)現(xiàn)不管不行，又開始管得很多。如果地方政府在水環(huán)境治理PPP過程中，管得太少的話，政府會擔(dān)心后期出了問題萬一達(dá)不到預(yù)期效果怎么辦?如果管得太多，什么事情都是政府決策，后期治理效果萬一達(dá)不了標(biāo)，政府該負(fù)什么責(zé)任?所以，管多還是管少，對于政府來說，是一個兩難的選擇，有時候很難去把控這個度。

第三，代表政府的出資代表應(yīng)該扮演什么角色?PPP項目中了標(biāo)之后，地方政府一般都會要求要有一個企業(yè)作為政府出資方代表，參與到SPV的組建。但是有一些出資方卻找不準(zhǔn)定位。按道理來說，PPP是一場婚姻，夫妻雙方本來應(yīng)該一條心，一起經(jīng)營一起面對各種困難。但是當(dāng)前在PPP項目實施過程中，很多代表政府的出資方不能轉(zhuǎn)變角色和觀念，仍舊把自己當(dāng)成傳統(tǒng)項目代建業(yè)主，來行使監(jiān)管權(quán)利，要去“管”社會資本方。

第四，水環(huán)境專業(yè)性強，傳統(tǒng)PPP咨詢公司在績效設(shè)定時面臨巨大挑戰(zhàn)。不帶前期技術(shù)方案的招標(biāo)，怎么做投資匡算?績效怎么設(shè)定?選那些指標(biāo)納入績效考核?績效考核中定什么樣的標(biāo)準(zhǔn)?這些都是比較復(fù)雜的。目前有一些水環(huán)境治理的PPP項目的績效設(shè)定就存在不科學(xué)不合理的問題。

第五，項目的邊界科學(xué)性有待加強。對于城市水環(huán)境治理，大家的共識是：問題在水里，根源在岸上，核心在管網(wǎng)。要把城市水環(huán)境治好必須重視管網(wǎng)，但是很多項目邊界，從地圖上看，像是一根一根香腸一樣，管網(wǎng)部分通常不包含在項目包里，這如何能夠確保水環(huán)境治理能夠穩(wěn)定持續(xù)達(dá)標(biāo)呢?

第六，部分項目可用性付費和績效掛鉤比例不足。在實際案例中，一些PPP項目本質(zhì)上還是延長版的BT，甚至有一些施工背景的牽頭方，就想著工程結(jié)束后拿到大部分工程費用走人，剩余的委托給給一個運營公司運營。大頭的錢都拿到了，后期運營能達(dá)標(biāo)就賺到了，萬一不達(dá)標(biāo)也虧不了多少，這種項目和這種操作方式，嚴(yán)重背離了水環(huán)境治理PPP的初心。

第七，社會資本方主體在發(fā)生變化。前兩年大家在討論“野蠻人”的問題，很多人擔(dān)心大型央企、國企帶著資本進(jìn)入水務(wù)行業(yè)，國資委(192號)文件出來之后，很多央企對一年的投資額度有所限制，不少企業(yè)更愿意退回到工程為主的位置。水環(huán)境治理PPP項目，誰才是合格的社會資本方?考慮到水環(huán)境治理的專業(yè)性和后期運維的復(fù)雜性，我個人認(rèn)為還是要以專業(yè)從事水環(huán)境治理的公司為主。當(dāng)然，這些專業(yè)的公司可以與施工為主的央企國企進(jìn)行聯(lián)合，央企國企也可以朝著這個方向跨界發(fā)展。

第八，部分地方政府對政策理解不到位，影響項目的推進(jìn)。有些地區(qū)以為，水環(huán)境是政府付費的項目，所以不敢做，這些誤解對于水環(huán)境項目的推進(jìn)有很大的阻礙作用。

第九，部分地區(qū)額度即將用完，有著想做沒法做的困境。10%的額度限制在一些地方已經(jīng)成為制約，有什么樣的政策能夠支持各地繼續(xù)推進(jìn)繼續(xù)推進(jìn)的水環(huán)境治理PPP項目，這是當(dāng)前面臨的問題。

三、思考與判斷

第一，PPP模式很適合水環(huán)境治理。水環(huán)境治理PPP，績效很清晰，水治好與否，很好衡量;同時，水環(huán)境治理技術(shù)相對比較復(fù)雜，不是簡單的工程施工就可以結(jié)束;而且后續(xù)運營需要專業(yè)公司的參與。這三個特征都表面，PPP模式很適合用在水環(huán)境治理中。此外，水環(huán)境治理項目短期投資較大，對城市人民政府的財政短期資金壓力比較大，需要解決路徑，采用PPP模式也有助于解決這一問題。

第二，后期還會有大量水環(huán)境治理PPP項目。黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人高度重視水污染防治，水十條考核的壓力是地方政府必須面對的問題。而且部分地區(qū)的一些成功項目，比如海口的水環(huán)境治理PPP項目的成功和達(dá)到的效果，其示范和帶動作用也不容小覷，現(xiàn)在海口市就經(jīng)常需要接待全國各地的考察團。此外，黑臭水體治理只是階段性工作，不黑不臭不是我們隊水環(huán)境的終極要求。習(xí)總書記在全國生態(tài)環(huán)保大會上提出的清水綠岸、魚翔潛底，是我們隊水環(huán)境的美好愿望，但是這還有很長的路要走。

第三，規(guī)范化是核心。有一些PPP實施方案抄來抄去，甚至名稱錯誤、前后條件不一致的都有。PPP項目中強調(diào)“兩評一案”，在水環(huán)境治理項目中同樣重要。同時，程序的規(guī)范、代表政府的出資方的行為規(guī)范也很關(guān)鍵。

第四，合理的績效很重要。目標(biāo)并非越高越高。合理的、必要的、可行的績效非常重要。

第五，項目的內(nèi)容和邊界很重要。我們希望未來有一些肥瘦搭配、邊界合理，以及廠網(wǎng)河一體的項目出現(xiàn)。

第六，必須充分認(rèn)識到技術(shù)方案的重要性。技術(shù)方案的作用包括但不限于：招標(biāo)前幫政府確定的主要技術(shù)內(nèi)容和投資，招標(biāo)后指導(dǎo)工程實施內(nèi)容。技術(shù)方案的好壞將直接決定實施成效。

第七，誰能堅持到最后?現(xiàn)在很多的企業(yè)都想做水環(huán)境治理PPP，但我個人判斷，未來要更多地考慮到資金問題、融資成本、監(jiān)管的規(guī)范性，我相信未來將更多地回歸本質(zhì)，讓專業(yè)的人做專業(yè)的事情，是PPP項目的初衷之一。

第八，施工是制約。市政施工有專業(yè)性和特殊性，包括材料選擇都要考慮到后期運營，施工時間的制約會影響質(zhì)量保障，施工質(zhì)量則影響全生命周期的收益。而實際中，不少項目工程材料的選擇、施工的質(zhì)量都有很大的提升空間。工程施工也需要請專業(yè)的人做專業(yè)的事情，不是會做工程施工，就什么都會做了。好的施工質(zhì)量不僅能解決投資，更能在為后期水環(huán)境治理效果的持續(xù)穩(wěn)定達(dá)標(biāo)打下堅實的基礎(chǔ)。

編輯： 趙凡