畢馬威咨詢李煒：PPP 模式在城市地下綜合管廊項目中的運用

地下綜合管廊是將電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等市政管線及其附屬設備經合理規(guī)劃設計集中安放在一個較大的管廊之內，從而實現各種管線的集中統(tǒng)一鋪設和管理，合理利用地下空間。

地下綜合管廊的建設能夠避免各管線敷設單位各自為政、不斷對馬路進行“開膛破肚”，同時從整體上降低建設成本、避免重復建設;最后，對各種管線進行智能化集中管理，也是智慧城市建設的重要內容。

一、 地下綜合管廊發(fā)展現狀

國家近年來出臺了一系列的法律規(guī)范，支持、引導地下綜合管廊的建設。相關法律規(guī)范及內容如下：

2013年9月，國務院在《關于加強城市基礎設施建設的意見》(國發(fā)[2013]36號)中明確提出，要開展城市地下管廊試點，用3年左右的時間，在全國36個大中城市全面啟動地下綜合管廊試點工程;中小城市因地制宜建設一批綜合管廊項目。新建道路、城市新區(qū)和各類園區(qū)地下管網應按照綜合管廊模式進行開發(fā)建設。

2014年6月，國務院辦公廳發(fā)布《關于加強城市地下管線建設管理的指導意見》(國辦發(fā)[2014]27號)，文中提出要穩(wěn)步推進城市地下綜合管廊建設，要求“建成綜合管廊的區(qū)域，凡已在管廊中預留管線位置的，不得再另行安排管廊以外的管線位置。”同時明確要統(tǒng)籌考慮綜合管廊建設運行費用、投資回報和管線單位的使用成本合理確定管廊租售價格標準。最后，文件中第一次提出“以政府和社會資本合作的方式開展地下綜合管廊的建設”。

2014年12月，財政部發(fā)布《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》(財建[2014]839號)要求省級財政、住建部門聯(lián)合申報試點城市，并明確中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金鼓勵。

2015年1月，財政部辦公廳、住建部辦公廳聯(lián)合發(fā)布了《關于組織申報2015年地下綜合管廊試點城市的通知》對試點申報評審流程、評審內容、實施方案的編制等作出了明確規(guī)定。

2015年3月，發(fā)改委辦公廳發(fā)布關于《印發(fā)城市地下綜合管廊建設專項債券發(fā)行指引》的通知，文中“鼓勵各類企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒖衫m(xù)期債券等專項債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設。在償債保障措施較為完善的基礎上，企業(yè)申請發(fā)行城市地下綜合管廊建設專項債券，可適當放寬企業(yè)債券現行審核政策及《關于全面加強企業(yè)債券風險防范的若干意見》中規(guī)定的部分準入條件。”

2015年4月，財政部、住房城鄉(xiāng)建設部經過評審，確定2015年地下綜合管廊試點城市為：包頭、沈陽、哈爾濱、蘇州、廈門、十堰、長沙、海口、六盤水、白銀。

2015年8月，國務院辦公廳印發(fā)《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦法[2015]61號)中提出要“全面推進地下綜合管廊的建設”，并要求“到2020年，建成一批具有國際先進水平的地下綜合管廊并投入運營”同時明確了建設主體，即“鼓勵由企業(yè)投資建設和運營管理地下綜合管廊。創(chuàng)新投融資模式，推廣運用政府和社會資本合作(PPP)模式” 最后，文中確定了“管線強制入廊”和“有償使用”的原則。

2015年11月，國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合發(fā)布《關于城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》(發(fā)改價格[2015]2754號)對城市地下綜合管廊實行有償使用制度作出了安排，具體提出，要求建立主要由市場形成價格的機制、明確了費用構成并要求從“扶持公益事業(yè)”、“完善支持政策”、“提高管理水平”三個方面完善保障措施。

2015年11月，住建部發(fā)布《關于做好城市地下綜合管廊建設項目信息上報工作的通知》(建城市函[2015]234號)，明確住建部已建立全國地下綜合管廊項目儲備庫(以下簡稱“儲備庫”)，為中央財政、專項金融債以及國家開發(fā)銀行、中國農業(yè)發(fā)展銀行等支持地下綜合管廊建設提供符合條件的備選項目。

2015年12月，住建部發(fā)布了《城市地下綜合管廊工程規(guī)劃編制指引》(建城〔2015〕70號)，從編制主體、管理控制、編制內容以及成果要求等方面提出了明確要求，是各地編制城市地下綜合管廊建設規(guī)劃的重要依據。

2016年2月，財政部辦公廳、住建部辦公廳關于開展《2016年地下綜合管廊試點城市申報指南》(財辦建〔2016〕21號)，從試點申報評審流程、評審內容、實施方案的編制等方面作出規(guī)定要求各地申報第二批城市綜合管廊試點城市。

2016年4月，2016年全國地下綜合管廊15個試點城市名單公布，鄭州、廣州、石家莊、四平、青島、杭州、保山、南寧、銀川、平潭、景德鎮(zhèn)、成都、合肥、海東經評審為第二批試點城市。

在中央陸續(xù)發(fā)文多角度支持地下綜合管廊的基礎上，各地方也陸續(xù)制定地方立法，規(guī)范和引導當地地下綜合管廊的建設。上海市、山東省、四川省、遼寧省、江西省、河北省、安徽省、山西省、甘肅省、吉林省、珠海市、廈門市、石家莊市、桂林市、常德市、呼和浩特市、開封市等省市目前已制定相關法規(guī)政策規(guī)范地下綜合管廊項目的實施。

二、地下綜合管廊PPP項目實施的重要問題

(一)如何解決城市地下綜合管廊PPP項目收費難的問題?

地下綜合管廊項目投資量大，每平方公里管廊建設的平均投資動則上億元。地下綜合管廊項目以PPP模式實施，成功的關鍵在于是否建立了合理的付費機制。

目前地下綜合管廊PPP項目通常采用可行性缺口補助的方式，項目公司通過向入廊企業(yè)收取管廊使用費以收回部分投資，政府根據績效考核結果給予項目公司一定的財政補貼。

1、管廊使用費的構成

國務院辦公廳發(fā)布的《關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發(fā)[2015]61號)確立了入廊管線單位有償使用的原則，隨后，國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合關于《城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》(發(fā)改價格[2015]2754號)對于管廊使用費確定的原則、費用的構成及完善有償使用的保障措施等方面對有償使用進行制度保障。

入廊企業(yè)向管廊建設運營單位支付的管廊使用費包括兩部分，入廊費及日常維護費。入廊費主要用于彌補管廊建設成本，由入廊管線單位向管廊建設運營單位一次性支付或分期支付。日常維護費主要用于彌補管廊日常維護、管理支出，由入廊管線單位按確定的計費周期向管廊運營單位逐期支付。

2、管廊使用費標準確定的考量因素

根據國家發(fā)改委、住建部聯(lián)合關于《城市地下綜合管廊實行有償使用制度的指導意見》(發(fā)改價格[2015]2754號)的規(guī)定，管廊使用費標準的確定有兩種方式：第一，原則上應由管廊建設運營單位與入廊管線單位協(xié)商確定，即管廊使用費原則上遵循市場定價原則;第二，對暫不具備供需雙方協(xié)商定價條件的地下綜合管廊，有償使用費標準可實行政府定價或政府指導價。

管廊使用費標準確定的考量因素：

(1)關于入廊費，可考慮以下因素：

§ 城市地下綜合管廊本體及附屬設施的合理建設投資;

§ 城市地下綜合管廊本體及附屬設施建設投資合理回報，原則上參考金融機構長期貸款利率確定(政府財政資金投入形成的資產不計算投資回報);

§ 各入廊管線占用管廊空間的比例;

§ 各管線在不進入管廊情況下的單獨敷設成本(含道路占用挖掘費，不含管材購置及安裝費用，下同);

§ 管廊設計壽命周期內，各管線在不進入管廊情況下所需的重復單獨敷設成本;

§ 管廊設計壽命周期內，各入廊管線與不進入管廊的情況相比，因管線破損率以及水、熱、氣等漏損率降低而節(jié)省的管線維護和生產經營成本;

§ 其他影響因素。

(2)日常維護費。可考慮以下因素：

§ 城市地下綜合管廊本體及附屬設施運行、維護、更新改造等正常成本;

§ 城市地下綜合管廊運營單位正常管理支出;

§ 城市地下綜合管廊運營單位合理經營利潤，原則上參考當地市政公用行業(yè)平均利潤率確定;

§ 各入廊管線占用管廊空間的比例;

§ 各入廊管線對管廊附屬設施的使用強度;

§ 其他影響因素。

(二)城市地下綜合管廊調價應考慮哪些因素?

PPP項目中，政府和社會資本的合作期限一般在10年以上，在此期間內，各定價因素都將產生變化，因此，建立調價機制具有重要作用。

管廊日常維護費用的價格變化因素通常包括人工成本、通貨膨脹率(CPI)、銀行基準貸款利率、稅收等。

對于人工成本、通貨膨脹率(CPI)及銀行基準利率的變化，通常采用公式法進行調整，將人工成本、通貨膨脹率(CPI)及銀行基準利率作為調價因素制定調價公式，并明確調價的條件和周期。

對于稅收的變化，通常不采用公式法，而是在《PPP項目協(xié)議》中進行約定，當稅收的變化導致管廊日常運營維護費用發(fā)生較大改變的，可由政府方與項目公司協(xié)商處理。

(三)項目如何使用管廊專項補助資金?

根據財政部發(fā)布的《關于開展中央財政支持地下綜合管廊試點工作的通知》(財建[2014]839號)第一條的規(guī)定，“中央財政對地下綜合管廊試點城市給予專項資金補助，一定三年，具體補助數額按城市規(guī)模分檔確定，直轄市每年5億元，省會城市每年4億元，其他城市每年3億元。對采用PPP模式達到一定比例的，將按上述補助基數獎勵10%。”

上述中央財政專項資金進入項目主要存在以下幾種方式：

1.用于項目前期費用的支付

在進行項目建設之前，為確保建設的可行性和合理性，需要進行一系列的前期工作，具體包括可行性研究報告、地質勘查報告、初步設計、施工圖設計的編制，土地的拆遷與平整等。中央財政專項補助資金能夠用于上述項目前期費用的支付。

2.作為政府方出資

狹義的PPP項目中，政府和社會資本應組建合營公司，作為合營公司的股東，政府方應當履行出資義務，通常而言，政府方將采用貨幣方式出資，中央財政專項補助資金能夠作為政府方的出資從而進入項目。

3.直接用于項目的建設

采用PPP模式一方面能夠解決項目的運營，另一方面也具有一定的融資功能，如項目建設擁有相應資金，且能夠較好解決項目運營的前提下，采用政府自建或委托代建方式，反而能夠減低項目的融資成本。

管廊項目若獲得中央財政專項補助，對于項目可做一定的分割，對于專項補貼能夠涵蓋的部分由政府自建或委托代建，對于需要融資的部分采用PPP模式實施，同時將政府自建或委托代建的部分委托項目公司進行運營。

4.用于政府財政補貼的支付

城市地下綜合管廊PPP項目通常采用可行性缺口補助的方式，即管廊建設運營單位通過管廊使用費收回部分投資，政府方將根據績效考核結果給予管廊建設運營單位一定的財政補貼。

中央財政專項補助可用于政府補貼費用的支付，實現“專款專用”。

三、保障措施

為確保地下綜合管廊PPP項目的順利實施，政府方可從以下方面入手，為項目提供制度保障。

(一)政府強制入廊

地下綜合管廊要真正發(fā)揮效用，管線建設單位的入廊率至關重要，政府可發(fā)揮行政效力，以法規(guī)政策方式強制要求管線建設單位入廊。《國務院辦公廳關于推進城市地下綜合管廊建設的指導意見》(國辦發(fā)〔2015〕61號)規(guī)定，“已建設地下綜合管廊的區(qū)域，該區(qū)域內的所有管線必須入廊。在地下綜合管廊以外的位置新建管線的，規(guī)劃部門不予許可審批，建設部門不予施工許可審批，市政道路部門不予掘路許可審批。既有管線應根據實際情況逐步有序遷移至地下綜合管廊。”

(二)政府指導定價

管廊使用費原則上由管廊建設運營單位和管線入廊單位協(xié)商確定，并在雙方簽訂的《入廊協(xié)議》中予以明確，但是，因管線入廊單位涉及電力、通信、廣播電視、給水、排水、熱力、燃氣等各個部門，要設定各入廊單位均認可的價格體系，存在一定的難度。

當管廊建設運營單位與入廊企業(yè)無法就價格達成一致時，有關地方可根據實際情況，依法制定管廊使用收費標準或政府指導價的基準價、浮動幅度，并規(guī)定付費方式、計費周期、定期調整機制等。

(三)鼓勵資產證券化，降低融資成本。

在建立了合理的付費機制，管廊建設運營單位達標運營的前提下，城市地下綜合管廊項目將具有穩(wěn)定的收入來源，屬于風險相對較低的項目，此種項目往往能夠吸引社會閑散資金。鼓勵管廊建設運營單位通過資產證券化的方式募集民間資本，不僅能夠盡快籌集項目建設資金，而且能夠激發(fā)民間資本活力。目前，國家已出臺了相關政策鼓勵管廊建設單位進行資產證券化，發(fā)改委辦公廳發(fā)布關于《印發(fā)城市地下綜合管廊建設專項債券發(fā)行指引》的通知中明確“鼓勵各類企業(yè)發(fā)行企業(yè)債券、項目收益?zhèn)⒖衫m(xù)期債券等專項債券，募集資金用于城市地下綜合管廊建設。在償債保障措施較為完善的基礎上，企業(yè)申請發(fā)行城市地下綜合管廊建設專項債券，可適當放寬企業(yè)債券現行審核政策及《關于全面加強企業(yè)債券風險防范的若干意見》中規(guī)定的部分準入條件。”

目前我國正大力推進城市地下綜合管廊建設，管廊建設作為城市基礎設施建設的重要部分，是各地政府今后的常態(tài)工作。我們認為，對于管廊建設，既要堅持“統(tǒng)籌實施”， “新區(qū)先行建設、老區(qū)配合舊城改造建設”的方式，以期實現管廊建設與道路建設、河道治理、地下空間開發(fā)等統(tǒng)一規(guī)劃、同步建設;同時也需堅持“合理布局”，優(yōu)先選擇在高密度建設地區(qū)、道路運輸繁忙、交通量大地區(qū)及地下空間開發(fā)利用需求高的地區(qū)進行建設，如此才能提高項目的最大功效。

現階段地下綜合管廊PPP項目的重點在于建設，但從全生命周期進行考察，PPP項目的重點應著眼運營。衡量一個PPP項目實施的好壞，不僅要看建設的質量，更要看全生命周期的運營效果，這才是評價PPP項目是否成功的關鍵。

PPP項目的實施具有特殊性，需要借助法律、技術、財務等多方專業(yè)力量，地下綜合管廊作為新興領域，更應充分利用各專業(yè)機構，結合項目實際情況，因地制宜的進行項目實施，才能完成真正意義上的PPP項目。

編輯： 趙凡