CAA、清華、北大發(fā)布報告：以環(huán)境空氣質量標準研究為修訂提供科學參考

10月24日，亞洲清潔空氣中心(CAA)在北京舉辦以“持續(xù)改善空氣質量：標準引領 健康驅動”為主題的2025中國藍天觀察論壇，現場發(fā)布與清華大學、北京大學研究團隊共同完成的最新成果《環(huán)境空氣質量標準研究系列報告》，包括《中國環(huán)境空氣質量標準修訂達標路徑分析》《中國環(huán)境空氣質量標準修訂的經濟影響評估》和《環(huán)境空氣質量標準修訂國際案例研究》的系列研究成果，揭示了不同新標準情景下的達標路徑、減污降碳協(xié)同效益與宏觀經濟影響，并提供全球最新環(huán)境空氣質量標準修訂的動態(tài)與國外實踐，可為我國邁入新標準階段提供科學參考。

我國現行《環(huán)境空氣質量標準》(GB3095-2012)于2012年修訂發(fā)布、2016年全面實施，后又在2022年啟動了標準修訂相關工作。國務院于2023年11月發(fā)布《空氣質量持續(xù)改善行動計劃》，明確提出“啟動環(huán)境空氣質量標準及相關技術規(guī)范修訂研究工作”，科學有序推進標準修訂箭在弦上。論壇現場，中國工程院院士，清華大學碳中和研究院院長、環(huán)境學院教授賀克斌表示，我國現行標準在過去十余年的大氣污染防治進程中起到了很好的引領作用，隨著空氣質量持續(xù)改善，標準也需要升級。

環(huán)境空氣質量標準修訂與達標策略圓桌討論環(huán)節(jié)

錨定“美麗中國”環(huán)境持續(xù)改善目標，修訂PM2.5年均濃度標準限值

自2013年以來，我國實施了三輪清潔空氣行動，主要大氣污染物排放大幅削減，實現空氣質量歷史性改善并帶來可觀的健康效益。為持續(xù)提升空氣質量，修訂提高標準的需求明確、呼聲漸高。尤其是自2020年以來，全國整體PM2.5年均濃度連續(xù)五年達標，PM2.5達標城市比例突破七成，現行標準限值對已達標城市的引領作用明顯減弱。此外，世界衛(wèi)生組織(WHO)于2021年發(fā)布新版《全球空氣質量指南》，將PM2.5年均濃度指導值由10μg/m3收緊至5μg/m3。對標之下，我國現行PM2.5限值偏高，亟需通過標準修訂進一步強化以健康為導向的清潔空氣政策行動。

圍繞“標準修訂為何種水平更為科學合理、采用何種達標路徑更具可行性、實施新標準能夠帶來多大環(huán)境-氣候-健康綜合效益及其對各部門的影響”等關鍵問題，《中國環(huán)境空氣質量標準修訂達標路徑分析》在系統(tǒng)梳理我國環(huán)境空氣質量標準與區(qū)域差異的基礎上，提出環(huán)境空氣質量標準修訂的情景目標值與階段性安排建議，構建了近中期可達的新標準情景，并建立了可實施的達標路徑，評估了減污降碳協(xié)同效益與健康收益。

“隨著空氣質量持續(xù)改善，標準也需要升級。基于當前空氣質量與減排措施，我們開展了一些情景研究，將25μg/m3作為新的空氣質量標準限值作為一個參考目標，可以實現更大健康效益與持續(xù)改善的引領作用?！?/p>

中國工程院院士，清華大學碳中和研究院院長、環(huán)境學院教授賀克斌提出，25μg/m3既是“美麗中國”建設提出的2035年目標，也是WHO第二階段過渡目標(IT-2)?；谶@個目標情景，我們也研究了“分階段、分區(qū)域”的達標路徑——充分發(fā)掘各部門結構調整和能效提升減排潛力，與末端治理協(xié)同發(fā)力，到2030年全國339個城市和長三角地區(qū)PM2.5濃度平均值可率先達到目標限值;進一步加大電力、工業(yè)與交通等部門的結構性調整和能效提升力度，充分挖掘結構性措施的減排潛力，到2035年京津冀及周邊地區(qū)和汾渭平原的濃度平均值也有望低于目標限值，最終形成“先進地區(qū)先行、重點區(qū)域攻堅、全國梯次推進”的總體格局。

為確保上述路徑落地見效，報告還建議聚焦能源、產業(yè)與交通三大領域的結構調整措施，通過加快能源結構優(yōu)化、優(yōu)化供熱與終端用能體系、推動產業(yè)結構升級與布局優(yōu)化、以交通結構優(yōu)化和清潔化終端為抓手等“組合拳”，可對接新標準的達標需求，并實現健康效益最大化與經濟社會高質量發(fā)展的協(xié)同增益。

盡早加嚴環(huán)境空氣質量標準帶來更顯著的凈效益

在環(huán)境空氣質量標準修訂過程中，如何在環(huán)境改善目標與經濟可承受能力之間進行權衡，始終是政策制定者和社會公眾關注的核心問題。對此，《中國環(huán)境空氣質量標準修訂的經濟影響評估》利用可計算一般均衡模型，展開對四類標準修訂情景的宏觀經濟影響評估及成本效益分析，也即2030年與2035年分別實現PM2.5年均濃度20μg/m3和25μg/m3目標的情景。借助科學工具系統(tǒng)評估不同標準路徑下的政策效益與經濟成本，報告為標準修訂提供了量化證據，也揭示了不同政策選項之間的權衡關系。

“實施更嚴格的環(huán)境空氣質量標準短期內會對經濟產生一定壓力，這主要是因為更嚴格標準會造成各部門污染減排支出的增加，以及生產性投入的擠出?！北本┐髮W環(huán)境科學與工程學院教授張世秋坦言。但更要看到，標準加嚴不僅會驅動產業(yè)結構優(yōu)化升級，高污染行業(yè)產出下降，低污染行業(yè)產出有所提升，同時也能驅動能源結構轉型，推動電力部門向清潔能源轉型，體現為煤電占比下降、清潔能源發(fā)電占比增長。此外，健康效益在治理力度較小時表現有限，隨著政策力度加大則呈加速增長趨勢。

研究的成本效益分析結果進一步表明，盡早發(fā)布并實施更嚴格的環(huán)境空氣質量標準具有更顯著的凈效益。雖然相較于寬松的標準，實施更嚴格的環(huán)境空氣質量標準會帶來減排綜合經濟成本的上升，且成本大小與標準嚴苛程度、達標時間早晚緊密相關。但在結合健康效益進行成本-效益分析后發(fā)現，在中長期，隨著健康效益的持續(xù)釋放，環(huán)境空氣質量標準提高的凈效益表現出逐步上升的趨勢，尤其在標準更嚴格、達標更提前的情景中更為顯著。

基于研究結論，報告建議分區(qū)域、分階段推進標準升級并構建動態(tài)調整機制，鼓勵部分地區(qū)先行示范;優(yōu)化產業(yè)與能源結構，強化重點行業(yè)技術升級，加大對煤炭、化工等行業(yè)綠色轉型支持;通過技術改造補貼、環(huán)保設備投資抵稅等方式降低企業(yè)減排成本壓力;建立差異化成本分擔與效益共享機制，對減排任務較重的地區(qū)和行業(yè)給予轉移支付;立足長期效益，平衡短期成本與長期效益，通過逐步提高標準嚴格度、提早實施修訂標準、配套分階段實施策略與成本分擔機制以降低短期的經濟沖擊，最終實現空氣質量改善與經濟社會可持續(xù)發(fā)展的雙贏。

對比分析國際最新做法與經驗以提供科學參考

值得關注的是，圍繞國際最新的標準制修訂做法及經驗進行借鑒，對于探索形成我國制度化的環(huán)境空氣質量標準制修訂方法，同樣有著正向意義和積極作用。為了提供科學參考的平臺、搭建互學互鑒的橋梁，《環(huán)境空氣質量標準修訂國際案例研究》梳理和總結了美國和歐盟在最新一輪環(huán)境空氣質量標準修訂方面的做法與管理實踐，并進行對比分析。

據亞洲清潔空氣中心中國空氣質量項目總監(jiān)張偉豪介紹，在WHO發(fā)布新版《全球空氣質量指南》對包括PM2.5在內的多種主要空氣污染物的指導值和過渡目標值進行調整后，美國與歐盟緊隨其后，在2024年先后完成環(huán)境空氣質量標準的修訂并發(fā)布新標準，分別將PM2.5年均濃度限值收緊至9μg/m3和10μg/m3。本研究圍繞標準修訂的觸發(fā)因素、制度與決策流程、科學評估框架、成本效益評估等內容，對美國和歐盟的實踐展開深入分析，并探討共性與差異，可為我國乃至更多其他國家完善自身標準體系提供有益借鑒。

報告顯示，美國依據其高度制度化的標準審查機制，依法每五年對國家環(huán)境空氣質量標準進行系統(tǒng)評估，依據最新科學證據決定是否修訂，2024年修訂還疊加了由政府更迭帶來的政策轉向等因素;歐盟修訂更多由宏觀戰(zhàn)略與國際共識驅動，此次是為響應綠色轉型與對標WHO指導值進行調整。美國施行由行政機構主導的專業(yè)化評估機制，過程強調科學性與公眾參與，兼顧專業(yè)性、規(guī)范性和社會接受度;歐盟遵循強調政治協(xié)商的立法程序，修訂過程以影響評估為基礎，廣泛征求公眾和利益相關方意見，程序較長、易受影響。美國采用以健康影響為核心的科學評估體系，明確排除經濟成本考量，強調對易感人群和弱勢群體的保護，并系統(tǒng)納入環(huán)境公平分析;歐盟依托兼顧多重影響的綜合評估框架，包括在實現環(huán)境與健康保護目標方面的有效性、成本效益方面的效率表現、以及在環(huán)境公平等方面可能帶來的社會分布影響等，追求多目標平衡。美國進行與標準制定相獨立的成本效益評估，其作用在于提升政策透明度、支持后續(xù)實施與溝通，而非直接影響限值設定;歐盟將成本效益分析嵌入政策制定的核心環(huán)節(jié)，是支持指令修訂進行的影響評估的核心組成部分。

編輯：趙凡