生態(tài)修復責任重于泰山，如何變“輸血”為“造血”

中共十八大以來，生態(tài)文明建設(shè)被提高到前所未有的戰(zhàn)略高度，生態(tài)修復保護的關(guān)注度與重要性也大幅提升。十九屆五中全會通過的《中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》與十八大、十九大提出的宏偉目標相銜接，提出十四五生態(tài)文明建設(shè)實現(xiàn)新進步，到2035年美麗中國建設(shè)目標基本實現(xiàn)，這將對各地政府與排污企業(yè)提出新的要求，可謂責任重于泰山。

然而，開展生態(tài)修復工作意味著大筆資金支出。為解決資金難題，十三五以來多地試點通過將生態(tài)修復的外部性內(nèi)部化產(chǎn)生經(jīng)濟效益，不少項目成功通過生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)等途徑取得了經(jīng)濟效益、社會效益和生態(tài)效益。本文中，辰于根據(jù)以往EOD方案策劃、戰(zhàn)略規(guī)劃的成功案例，為您總結(jié)將生態(tài)修復變“輸血”為“造血”的三大良方。

生態(tài)修復責任重于泰山

政策變化與趨勢

近20年來，面對經(jīng)濟社會快速發(fā)展帶來的一系列生態(tài)退化問題，加上“可持續(xù)發(fā)展”、“生態(tài)系統(tǒng)服務”、“生態(tài)文明”等生態(tài)保護理論和理念的興起與發(fā)展，中國對生態(tài)保護修復的觀念認知發(fā)生深刻轉(zhuǎn)變（見表1），主要可分為三大階段[1]。

第一階段：從1997年到2006年期間，以生態(tài)建設(shè)與重點治理為主。標志事件是1997年黨的十五大，提出了“實施可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略”，國家將生態(tài)環(huán)境保護上升到與經(jīng)濟社會發(fā)展同等重要的地位，生態(tài)保護事關(guān)國家環(huán)境安全的觀念初步形成，并啟動實施一大批重點區(qū)域生態(tài)恢復工程，有效遏制了局部區(qū)域生態(tài)惡化趨勢。

第二階段：從2007年到2011年期間，以生態(tài)空間和生態(tài)功能保護恢復為主。標志事件是黨的十七大，提出了生態(tài)文明理念，政策按照分區(qū)分類的推進思路，深入推進重要生態(tài)功能保護區(qū)、生態(tài)脆弱區(qū)等重要生態(tài)空間保護和生態(tài)功能恢復，重點生態(tài)功能區(qū)保護制度初步建立。

第三階段：2012年至今，以山水林田湖草沙系統(tǒng)保護修復為主。標志事件是黨的十八大，生態(tài)文明建設(shè)納入中國特色社會主義建設(shè)“五位一體”總體布局，提出尊重自然、順應自然、保護自然的生態(tài)文明理念和堅持節(jié)約優(yōu)先、保護優(yōu)先、自然恢復為主的方針。黨的十九大報告進一步提出“堅持人與自然和諧共生”的基本方略，正式確立建設(shè)美麗中國戰(zhàn)略。

目前，包括北京、天津、廣東、黑龍江、江西、四川等多個省市都紛紛出臺了十四五期間的生態(tài)修復規(guī)劃或國土空間規(guī)劃，生態(tài)修復工作在十四五期間將繼續(xù)如火如荼的開展。

資金難題困擾仍持續(xù)

“山水湖田林草沙冰”生命共同體理念下，生態(tài)修復保護涉及多個細分領(lǐng)域，范圍廣，再加上我國在生態(tài)方面歷史欠賬多、問題積累多、現(xiàn)實矛盾多，一些地區(qū)生態(tài)環(huán)境承載力已經(jīng)達到或接近上限，且面臨“舊賬”未還、又欠“新賬”的問題，生態(tài)保護修復任務十分艱巨。辰于測算，十四五期間生態(tài)修復領(lǐng)域的總投資將超過1萬億元，是一筆很大的支出。

盡管確定了“誰破壞，誰修復”的原則，但是難以明確責任主體的項目居多，例如自然資源部印發(fā)的《社會資本參與國土空間生態(tài)修復案例（第一批）》中，多半都是經(jīng)歷了數(shù)十年甚至是上百年的開采、破壞，責任主體已經(jīng)難以確定，是無人負責的歷史欠賬。在這種情況下，現(xiàn)階段的生態(tài)修復主要以政府投入為主，投資渠道較為單一，資金投入整體不足。同時，生態(tài)工程建設(shè)的重點區(qū)域多為老、少、邊、窮地區(qū)，由于自有財力不足，不同程度地存在“等、靠、要”思想。

為了解決資金問題，構(gòu)建“誰修復、誰受益”的市場機制是政府的迫切期待。在2020年底的《社會資本參與國土空間生態(tài)修復案例（第一批）》新聞發(fā)布會上，自然資源部國土空間生態(tài)修復司司長周遠波指出，生態(tài)修復迫切需要政策激勵和制度保障，增強市場信心和預期。2021年底，《國務院辦公廳關(guān)于鼓勵和支持社會資本參與生態(tài)保護修復的意見》出臺，特別強調(diào)：“重點鼓勵和支持社會資本參與以政府支出責任為主的生態(tài)保護修復，獲得相應的生態(tài)產(chǎn)品價值回報或者政府投資。”能否讓綠水青山變成金山銀山是社會資本始終關(guān)注的重點。

一些責任企業(yè)也感受到了生態(tài)修復支出的壓力，尤其是與能源、礦產(chǎn)等大宗商品生產(chǎn)加工相關(guān)的大型國企央企，不僅要在生產(chǎn)過程中進行采取預防、監(jiān)測和保護措施，在生產(chǎn)結(jié)束后也要開展去污、恢復工程，乘以巨大的面積基數(shù)，支出不可謂不大。隨著國家標準提升，這部分支出也將水漲船高。如何降低成本減小壓力提升競爭力，企業(yè)也在迫切尋找方法和途徑。

三大良方變“輸血”為“造血”

“誰修復、誰受益”的原理簡單易懂，就是要將生態(tài)修復從過去的單純“投入”變成“投資”，在投資后能夠享受到回報，回報越高對社會資本的吸引力越強，隨著社會資本參與進來后，政府或責任企業(yè)的壓力就能降低，還能通過項目“造血”取得經(jīng)濟效益，兩方皆大歡喜。

但實際上，理論與實際的差距還比較遠，同樣的模式無法簡單復制到兩個項目上，都希望通過生態(tài)修復打造生態(tài)旅游區(qū)實現(xiàn)盈利，有的項目能夠每年吸引百萬游客，有的項目卻門可羅雀。

項目的落地和成功需要因地制宜。但辰于堅信，做好生態(tài)修復也能夠?qū)崿F(xiàn)“名利雙收”。接下來，辰于將根據(jù)政策以及典型案例總結(jié)出三大良方，希望對生態(tài)修復項目的籌劃者有所幫助。

創(chuàng)新項目模式賦予“造血”能力

擁有足夠的“造血”能力是項目能否吸引社會資本、落地成功的基本和前提，最主要的就是要利用好生態(tài)修復帶來的環(huán)境變化、生態(tài)產(chǎn)品、土地價值或其他價值產(chǎn)生收益，其中，“生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)”和“EOD”是當前這個話題下的熱點詞語。

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)就是賦予項目“造血”能力的過程，能夠?qū)崿F(xiàn)項目外部性的內(nèi)部化，實現(xiàn)“綠水青山”向“金山銀山”轉(zhuǎn)化。

從以往案例來看，生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)的路徑往往是以“生態(tài)修復+XXXX”的模式，具體包括“+產(chǎn)業(yè)導入”、“+碳匯權(quán)益”、“+資源互換”、“+土地升值”和“+其他附加值”五類（見圖1）。

生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)已有不少成功實踐。2021年發(fā)布的《中國生態(tài)修復典型案例集》中包含18個典型案例，其中78%的項目都實現(xiàn)了經(jīng)濟效益，通過生態(tài)+經(jīng)濟有機結(jié)合，多途徑實現(xiàn)經(jīng)濟增長。例如，重慶市渝北區(qū)銅鑼山礦區(qū)打造“重慶小九寨”，自2月運營已接待游客45萬人次；婁底冷水江銻煤礦區(qū)將荒廢農(nóng)田打包修復后發(fā)展金銀花、黃桃等經(jīng)濟作物，預計年創(chuàng)收約1000萬元；上海青西郊野公園吸引華為移動終端研發(fā)中心落戶，逐漸形成以高端研發(fā)、生態(tài)旅游、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)為基礎(chǔ)的綠色發(fā)展路徑。

EOD項目模式

EOD的全稱是Eco-environment-oriented Development，中文叫做生態(tài)環(huán)境導向的開發(fā)，與此類似的還有TOD（公共交通導向型開發(fā)模式），SOD（公共服務導向型開發(fā)模式）等，TOD的一個典型例子就是香港地鐵公司，港鐵公司通過對軌交和物業(yè)的統(tǒng)一規(guī)劃設(shè)計，并與政府協(xié)商，提前獲得地鐵站附近土地，鎖定由于地鐵開通預期帶來的土地溢價收益，隨后一邊俢地鐵，一邊在地鐵周邊開發(fā)物業(yè)。

EOD其本身是一種理念，官方的解釋是以生態(tài)保護和環(huán)境治理為基礎(chǔ)，以特色產(chǎn)業(yè)運營為支撐，以區(qū)域綜合開發(fā)為載體，采取產(chǎn)業(yè)鏈延伸、聯(lián)合經(jīng)營、組合開發(fā)等方式，推動收益性差的生態(tài)環(huán)境治理項目與收益較好的關(guān)聯(lián)產(chǎn)業(yè)有效融合。

EOD與生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)幾乎有著相同的內(nèi)涵，但其出發(fā)點有所不同。生態(tài)產(chǎn)品價值實現(xiàn)是在將生態(tài)修復的投資轉(zhuǎn)變?yōu)槭找妫涑霭l(fā)點是修復是彌補，而EOD的出發(fā)點是開發(fā)是發(fā)展。

EOD項目重點在于將生態(tài)環(huán)境的改善與經(jīng)濟發(fā)展融為一體，形成良性循環(huán)——通過改善環(huán)境，用優(yōu)良的生態(tài)基底吸引產(chǎn)業(yè)和人口，并將環(huán)境效應帶來的社會效益增值進行提前鎖定，實現(xiàn)區(qū)域整體溢價增值，并以此實現(xiàn)對環(huán)保產(chǎn)業(yè)的反哺，以解決環(huán)保項目財政投入不足的突出問題，從而實現(xiàn)社會可持續(xù)發(fā)展。

在生態(tài)修復過程中，不少項目就是以EOD模式開展，在生態(tài)環(huán)境保護中尋求經(jīng)濟效益，在經(jīng)濟發(fā)展中落實生態(tài)環(huán)境的保護和發(fā)展。

暢通社會資本參與渠道

無論是“生態(tài)保護修復+XX”還是EOD，這些項目一般實施周期長，前期投資大，在吸引到社會資本之后，還要為社會資本提供暢通的參與渠道。目前主要包括以下三種方式：

基金運作

基金運作的方式已經(jīng)成為政府的常用方式。2020年財政部、生態(tài)環(huán)境部、農(nóng)業(yè)農(nóng)村部、自然資源部、住房城鄉(xiāng)建設(shè)部、國家林業(yè)和草原局六部門聯(lián)合印發(fā)《土壤污染防治基金管理辦法》（財資環(huán)（2020）2號）），要求：“設(shè)立國家綠色發(fā)展基金，推動環(huán)境污染責任保險發(fā)展，在環(huán)境高風險領(lǐng)域研究建立環(huán)境污染強制責任保險制度，加快建立省級土壤污染防治基金”。

通過設(shè)立基金，利用杠桿作用，用小部分自有資金撬動更多的社會資本參與，而基金的運作方式又能保證資金的使用主動權(quán)。不過如何實現(xiàn)基金投資正收益是各大基金運作公司需要認真考慮的問題。

綠色金融工具

綠色金融是近年來行業(yè)發(fā)展的熱詞，包括綠色基金、綠色信貸、綠色債券、綠色保險等多種金融工具。以綠色基金為例，十三五期間先后發(fā)布了多個政策推動綠色產(chǎn)業(yè)基金發(fā)展，全國綠色基金的數(shù)量也增加了762個（見圖2）。其中2020年揭牌成立的國家綠色發(fā)展基金是生態(tài)環(huán)境保護領(lǐng)域第一個國家級政府投資基金，被認為是生態(tài)環(huán)境保護投融資機制改革取得歷史性突破和進展的標志。

不同的綠色金融工具在資金來源、投資風險、杠桿效應、期限匹配等方面都有所差異（見圖3），在實際項目運用中，可根據(jù)項目實際情況靈活運用，最大限度的降低資金成本。

股權(quán)合作

股權(quán)合作是紓解資金壓力的有效方式。在實際的運作中，生態(tài)修復項目往往都是設(shè)立項目公司負責實際工作的開展，政府、國企、社會資本作為股東進行注資。

除了合資新設(shè)，還有股權(quán)轉(zhuǎn)讓、增資擴股等方法可以使用，以國有企業(yè)為載體搭建混合所有制企業(yè)等合作平臺。除了資金壓力的紓解，股權(quán)合作還能夠?qū)肷鐣Y本所擁有的先進技術(shù)、管理理念以及其他資源，政府和責任企業(yè)應當充分利用這些優(yōu)勢。

擁抱前沿技術(shù)

隨著生態(tài)修復從單一修復到系統(tǒng)性修復發(fā)展，修復過程中涉及到的技術(shù)愈發(fā)多樣和復雜，這對政府和責任企業(yè)都是一個新的挑戰(zhàn)。在以往的修復中，技術(shù)也是痛點之一，目前新技術(shù)推廣、科研成果轉(zhuǎn)化等方面比較欠缺，理論研究與工程實踐存在一定程度的脫節(jié)現(xiàn)象，關(guān)鍵技術(shù)和措施的系統(tǒng)性和長效性不足。

2021年發(fā)布的《生態(tài)保護和修復支撐體系重大工程建設(shè)規(guī)劃（2021-2035年）》中，大力提升科技支撐能力是重要的工作內(nèi)容之一，規(guī)劃推進生態(tài)保護和修復重點實驗室、技術(shù)創(chuàng)新平臺建設(shè)，加強生態(tài)保護和修復基礎(chǔ)研究、關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)、裝備研制、標準規(guī)范建設(shè)以及技術(shù)集成示范推廣與應用，大力推進森林、草原、河湖、濕地、荒漠、海洋等自然生態(tài)系統(tǒng)保護和修復技術(shù)創(chuàng)新。

擁抱前沿技術(shù)，取得技術(shù)突破不僅能夠降低生態(tài)修復成本，提升生態(tài)修復效果，更重要的是在獲得市場的歡迎和認可后，能以此為基礎(chǔ)發(fā)展新業(yè)務實現(xiàn)企業(yè)的騰飛。在生態(tài)修復萬億級市場中，一切皆有可能。

編輯：趙凡