淺析《長江保護法》 ——筑牢長江流域生態環境保護與修復的法治屏障

2020年12月26日，第十三屆全國人民代表大會常務委員會第二十四次會議通過了《中華人民共和國長江保護法》（下稱《長江保護法》），自2021年3月1日起施行?！堕L江保護法》共設總則、規劃與管控、資源保護、水污染防治、生態環境修復、綠色發展、保障與監督、法律責任和附則9章，全文共計96條。作為我國第一部流域專門法律，《長江保護法》的出臺實施對貫徹落實習近平生態文明思想和黨中央有關決策部署，加強長江流域生態環境保護和修復，促進資源合理高效利用，保障生態安全，實現人與自然和諧共生、中華民族永續發展具有重大意義。

01 總則

確定生態優先、綠色發展的基調

《長江保護法》在第三條規定了長江流域經濟社會發展和長江保護兩大基本原則。長江流域經濟社會發展的基本原則——生態優先、綠色發展，共抓大保護、不搞大開發；長江保護的基本原則——統籌協調、科學規劃、創新驅動、系統治理。兩大原則為正確處理長江流域經濟社會發展和生態環境保護之間的關系提供了思路：即不搞大開發不是不發展,而是要綠色發展、可持續發展、協調發展、富有創新的發展。

在生態優先、綠色發展的基本原則之下，總則對管理體制作了頂層設計：一是建立長江流域協調機制，統籌協調、統一指導、督促檢查長江保護重要工作；二是集中整合涉長江流域政府事權，明確規定國務院和自然資源主管部門、水行政主管部門、生態環境主管部門和交通運輸主管部門等相關部委主要職責。

02 規劃與管控

突顯規劃和空間管控的統領作用

規劃是保護的前提和基礎，《長江保護法》第二章明確規定國家建立長江流域規劃體系，以國家發展規劃為統領，空間規劃為基礎，專項規劃、區域規劃為支撐，以此充分發揮規劃對推進長江流域生態環境保護和綠色發展的引領、指導和約束作用。

在長江流域規劃體系下，長江生態環境實行全面管控：一是對河湖岸線進行特殊管制，解決“化工圍江”的環境問題；二是制定生態環境分區管控方案和生態環境準入清單，嚴守長江生態系統底線；三是對水資源開發利用進行管控，解決小水電站破壞長江流域生態系統的問題；四是對禁航限航、采砂規劃和許可作出規定，保護長江流域水生生物及其棲息地。

03 資源保護

聚焦水安全和生態系統完整性

《長江保護法》在第三章規定了水資源的利用和水生態系統的保護。從源頭水量分配和過程流量管控對長江水資源的利用作出規定：一是嚴格跨省河流水量分配和調水程序，對跨省河流水量分配方案和年度水量分配方案和調度計劃的制定、批準和適用進行“程序加嚴”。二是加強長江干流、重要支流和重要湖泊生態流量管控，通過將生態用水調度納入年度水量調度計劃和日常運行調度規程的方式保障河湖基本生態用水需求。

從山水林田湖草系統治理到特殊水體的“整體+特殊”思路對保護長江水生態系統作出以下規定：一是保護長江流域“水中、岸上”生態系統的整體性，對自然保護地、重要生態區、生態狀況脆弱區、重要濕地、水生野生動植物等環境要素進行全面保護。二是加強飲用水水源和地下水資源保護，以制定長江流域飲用水水源地名錄、劃定飲用水水源保護區和制定飲用水安全突發事件應急預案等方式維護人民群眾“口中”的安全。

04 水污染防治

提升水環境質量和防范水環境風險

《長江保護法》針對流域水污染問題著重從改善水環境質量和防范水環境風險兩方面進行規定。在改善水環境質量方面：一是制定更加嚴格的地方水環境質量標準，二是加強總磷污染控制，三是強化排污口分類管理，四是加強長江流域農業面源污染防治。

在防范水環境風險方面：一是加強固體廢物非法轉移和傾倒的聯防聯控，二是對沿江垃圾填埋場、加油站、礦山、化工園區和化工項目等地下水重點污染源及周邊地下水環境安全隱患開展調查評估，三是建立長江流域危險貨物運輸船舶污染責任保險與財務擔保相結合機制，四是禁止在長江流域水上運輸劇毒危險化學品和國家規定禁止通過內河運輸的其他危險化學品。

05 生態環境修復

建立多元修復機制

《長江保護法》設立專章規定生態環境修復，回應了習近平總書記提出的“要把修復長江生態環境擺在壓倒性位置”的重要要求。將“生態環境保護修復”作為長江保護的基本制度之一并配套相關規定：一是確立自然恢復為主，與人工修復相結合的系統治理方式，二是明確“長江禁漁”和自然恢復具體工作的實施，三是運用政策支持、市場機制等措施加大生態修復和保護力度。

06 綠色發展

推動綠色發展，促進人與自然和諧共生

《長江保護法》不僅在總則中明確提出“生態優先、綠色發展”的流域經濟發展基本原則，而且設專章對長江流域如何綠色發展予以明確。一是調整、優化產業結構和產業布局，針對高能耗產業和高污染企業分別通過設置義務性規范的方式倒逼其加快產業升級和改造。二是提高水資源利用效率，以重點行業和重點用水單位作為關鍵點，在加強節水型城市、海綿城市建設的同時鼓勵支持各行業進行節水技術改造，并對政府提出節水要求。三是提升人居環境質量、規范水產養殖活動，將建設材料及廢棄土石渣綜合利用作為工作重點，強化對水產養殖的區域、規模等方面的管理。四是加強綜合立體交通體系建設，充分發揮長江的“黃金水道”重要功能，以港口岸電設施和清潔能源船舶發展為突破口，減少流域船舶污染物排放，實現港口綠色減排。

07 保障與監督

確保法律順利貫徹實施

為了推動法律順利實施，《長江保護法》第七章通過建立“三個保障制度”和“五個監督制度”為長江生態環境保護和修復提供堅強保證。在法律保障方面，《長江保護法》建立了三大保障制度：一是資金保障，國家和省級政府應安排長江流域專項保護資金。二是生態補償制度保障，建立長江流域生態保護補償制度并鼓勵政府和相關主體開展生態保護補償。三是司法保障，執法機關、法院、檢察院在查處長江保護違法行為或辦理案件過程中負有移送義務。在法律監督方面，《長江保護法》通過考核評價監督、執法檢查監督、公眾參與監督、行政約談監督和人大報告監督五項制度督促各主體切實、全面履行保護職責。

08 法律責任

施行最嚴格的要求

《長江保護法》在第八章法律責任中共規定了十二條法律責任。一方面堅持問題導向，新增處罰情形，針對禁航禁漁、用水調度和非法采砂等重點流域問題，在現行法律基礎上細化和完善相關規定，并通過提高罰款額度和增加處罰形式等方式補齊現行制度短板，增強法律制度權威性，提高制度執行力。另一方面加強政府監管責任，對政府有關部門監督查處違法行為不力也規定了從警告、記過甚至到引咎辭職的嚴格行政責任，由內而外建立起嚴格的長江流域生態環境監管機制。

編輯：李丹