薛鵬麗：排污許可“管理條例”與“管理辦法”主要差異分析

　　2017年生態環境部審議通過了《排污許可管理辦法（試行）》，已于2018年1月10日公布，且自公布之日起施行。2019年8月22日經《生態環境部關于廢止、修改部分規章的決定》（生態環境部令第7號）修改，刪去第四十四條申請變更排污許可證應當提交材料第三項“排污許可證正本復印件”和第四十七條申請延續排污許可證應當提交材料第三項“排污許可證正本復印件”。

　　2021年1月24日，國務院總理李克強簽署國務院令，公布《排污許可管理條例》，自2021年3月1日起施行。

　　那么，國務院2021年公布的《排污許可管理條例》與生態環境部2017年審議通過的《排污許可管理辦法（試行）》有何差異？欲知詳情，請看下文分解。

　　《排污許可管理條例》頒布實施前，排污許可證的內容、申請與核發、實施監管、法律責任等以《排污許可管理辦法（試行）》為依據，但二者在法律地位、規定內容等方面有諸多的不同。

　　兩者法律地位不同

　　《排污許可管理條例》是國務院頒布實施的行政法規，《排污許可管理辦法（試行）》是生態環境部頒布實施的部門規章。

　　行政法規是指國務院制定并且頒布的規范性文件，它的法律地位以及效應是僅僅只次于憲法和法律的，部門規章則屬于行政性法律的規范性文件，與其他性地方法規一樣需要配合憲法，法律以及行政法規中的內容，不能與它們相沖。

　　行政法規的法律效應是高于部門規章的，由此可知，《排污許可管理條例》的法律地位是高于《排污許可管理辦法（試行）》的，兩者內容不一致的內容應按照《排污許可管理條例》執行。

　　兩者法律效力不同

　　《排污許可管理條例》屬于為執行其上位法《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國大氣污染防治法》、《中華人民共和國水污染防治法》、《固體廢物污染環境防治法》中排污許可的相關規定而制定的行政法規，從加強排污許可管理角度，明確排污許可的具體辦法和實施步驟。

　　《排污許可管理辦法（試行）》中的“法律效力”僅是《中華人民共和國環境保護法》、《中華人民共和國水污染防治法》《中華人民共和國大氣污染防治法》中相關法律規定的集成，并未對這些上位法未提出的事項規定相應的法律責任。

　　《排污許可管理條例》的法律效力高于《排污許可管理辦法（試行）》。

　　兩者重點管理與簡化管理的內涵不同

　　《排污許可管理辦法（試行）》中指出：對污染物產生量大、排放量大或者環境危害程度高的排污單位實行排污許可重點管理，對其他排污單位實行排污許可簡化管理。

　　《排污許可管理條例》中指出：污染物產生量、排放量或者對環境的影響程度較大的排污單位，實行排污許可重點管理；污染物產生量、排放量和對環境的影響程度都較小的排污單位，實行排污許可簡化管理。

　　《排污許可管理條例》對重點管理的定義進行了修正，并且簡化管理內涵進行了確定和明晰。

　　兩者規定的部門職責不同

　　《排污許可管理條例》中指出：國務院生態環境主管部門負責全國排污許可的統一監督管理。設區的市級以上地方人民政府生態環境主管部門負責本行政區域排污許可的監督管理。

　　《排污許可管理辦法（試行）》中指出：環境保護部負責指導全國排污許可制度實施和監督。各省級環境保護主管部門負責本行政區域排污許可制度的組織實施和監督。排污單位生產經營場所所在地設區的市級環境保護主管部門負責排污許可證核發。地方性法規對核發權限另有規定的，從其規定。

　　《排污許可管理條例》對排污許可申請的審批權限作出調整，設區的市級及以上人民政府生態環境主管部門具有審批權，縣區生態環境分局依法不具有排污許可審批權。

　　兩者規定的排污許可內容不同

　　污染治理設施編碼

　　《排污許可管理辦法（試行）》中規定：環境保護部對實施排污許可管理的排污單位及其生產設施、污染防治設施和排放口實行統一編碼管理。《排污許可管理條例》未對此內容作出相關的規定。

　　排污單位申請排污許可證時，此條內容應按《排污許可管理辦法（試行）》執行。

　　自行監測方案

　　《排污許可管理條例》明確排污許可證的申請材料中需要提供：自行監測方案，自行監測方案的監測點位、指標、頻次等符合國家自行監測規范，未規定自行監測方案具體內容。排污單位應執行《排污許可管理條例》規定，自行監測方案編制按照《排污許可管理辦法（試行）》規定執行。

　　《排污許可管理條例》增加以信函方式提交排污許可證申請表；不再要求《排污許可管理辦法（試行）》中同時提交電子申請表和印制的書面申請材料。

　　《排污許可管理條例》明確對排污許可證申請表的一般規定，取消《排污許可管理辦法（試行）》中提交承諾書的規定，對申請材料的特殊規定在第九條中針對不同情形進行明確。

　　排污許可證有效期

　　《排污許可管理條例》規定：排污許可證有效期為5年。排污許可證有效期屆滿，排污單位需要繼續排放污染物的，應當于排污許可證有效期屆滿60日前向審批部門提出申請。審批部門應當自受理申請之日起20日內完成審查；對符合條件的予以延續，對不符合條件的不予延續并書面說明理由。

　　《排污許可管理條例》針對排污許可證有效期、延續及變更事項進行了明確；統一規定了排污許可證的有效期為5年，不再區分《排污許可管理辦法（試行）》中首次發放3年和延續換發5年的有效期的規定。

　　此外，《排污許可管理條例》對延續排污許可證的時限要求提前了；從《排污許可管理辦法（試行）》應當在排污許可證屆滿三十個工作日前向原核發環保部門提出申請改為60日前向審批部門提出申請。

　　排污口規范化管理

　　《排污許可管理條例》規定：排污單位應當按照生態環境主管部門的規定建設規范化污染物排放口，并設置標志牌。污染物排放口位置和數量、污染物排放方式和排放去向應當與排污許可證規定相符。

　　實施新建、改建、擴建項目和技術改造的排污單位，應當在建設污染防治設施的同時，建設規范化污染物排放口。

　　《排污許可管理條例》將排污口規范化建設作為排污管理的重要內容之一，明確污染物排放口管理要求：建設規范化污染物排放口，并設置標志牌。強調排污單位實際情況與排污許可證的一致性。

　　《排污許可管理辦法（試行）》中未對此項內容作出規定。

　　自動監測

　　《排污許可管理條例》規定：實行排污許可重點管理的排污單位，應當依法安裝、使用、維護污染物排放自動監測設備，并與生態環境主管部門的監控設備聯網。排污單位發現污染物排放自動監測設備傳輸數據異常的，應當及時報告生態環境主管部門，并進行檢查、修復。

　　針對自動監測，《排污許可管理條例》將《排污許可管理辦法（試行）》提出的“應當按照排污許可證規定安裝自動監測設備，并與環境保護主管部門的監控設備聯網。”修改為“應當依法安裝、使用、維護污染物排放自動監測設備，并與生態環境主管部門的監控設備聯網。”更加強調重點排污單位與實行排污許可重點管理排污單位的一致性和銜接要求，排污許可制為重點排污單位的排放管理提供基礎依據。

　　此外，《排污許可管理條例》還對自動監測設備傳輸數據異常情況作了補充，提出及時報告生態環境主管部門，并進行檢查、修復的要求。

　　管理臺賬記錄要求

　　《排污許可管理條例》規定：環境管理臺賬記錄保存期限不得少于5年。排污單位發現污染物排放超過污染物排放標準等異常情況時，應當立即采取措施消除、減輕危害后果，如實進行環境管理臺賬記錄，并報告生態環境主管部門，說明原因。超過污染物排放標準等異常情況下的污染物排放計入排污單位的污染物排放量。

　　《排污許可管理條例》明確建立環境管理臺賬記錄制度；對環境管理臺賬記錄保存期限從《排污許可管理辦法（試行）》規定的不少于3年調整為《排污許可管理條例》中不得少于5年；

　　針對超標排放等異常情況，《排污許可管理條例》新增：應當立即采取措施消除、減輕危害后果，并報告生態環境主管部門，說明原因。

　　《排污許可管理條例》明確針對超過污染物排放標準等異常情況的，將污染物排放計入排污單位的污染物排放量。

　　結語

　　《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》要求“構建以排污許可制為核心的固定污染源監管制度體系”。排污許可證的核發是固定污染源核心管理制度的開始和基礎，

　　而排污許可的核心管理制度是要依靠強有力的證后監管來實現。通過《排污許可管理條例》中的細節內容及與對比《排污許可管理辦法（試行）》做出的調整不難發現，排污許可證是排污單位唯一的行政許可，是排污行為的法律性要求和規范性要求載體，是排污單位承擔污染排放控制義務和責任的法律文書，具有法定性、強制性，并更加突出了排污單位的主體責任，將污染物排放治理的責任回歸企業，使得排污單位履行污染物排放控制義務有法可依，為排污單位強化對自身排放行為的管理，主動承擔環境治理主體責任，提供了明確依據。與此同時，《排污許可管理條例》也為地方生態環境主管部門的監管帶來更明確的法律依據，有利于管理部門依照排污許可證對企業污染物排放進行監管、直接進行處罰，是證后監管執法的重要利器。

　　個人簡介

　　薛鵬麗，女，博士，研究員，畢業于北京師范大學，現就職于輕工業環境保護研究所（中國輕工業清潔生產中心），長期從事環境保護政策法規標準、污染物總量減排、環境經濟、環境規劃等領域研究以及企業節能減排技術服務等工作，主要涉及重金屬、氮磷、VOCs、POPs等污染防治工作。對我國環境保護法律法規標準有較為系統的了解，對工業（尤其是輕工領域）環境保護工作有較為深刻的認知。近年來，以第一作者發表文章十五篇，作為主要起草人頒布項國家和地方環境保護標準近20項。

編輯：徐冰冰