二級國企混改可借鑒“淡馬錫模式”

時間： 2017-07-31 10:00

來源：《環境經濟》雜志

作者：王立章

習近平總書記高度重視國有企業改革發展，多次做出重要指示和批示，特別強調要“做強做優做大”國有企業，使其在生態文明建設中承擔更加重要的角色、發揮更加重要的作用。推動國有企業更快發展，具有十分重要的現實意義。

國有企業的改革現狀

談到中國經濟的過去與未來，都繞不開一個特殊對象，那就是國有企業（以下簡稱“國企”）。在我國經濟社會發展進程中，國企一直扮演著特殊的角色。

改革開放近40年來，國企改革的呼聲從未消失，但這么多年“摸著石頭過河”的國企改革，除了盤子越做越大，規模越來越大外，管理者缺位、體制機制不靈活、效率不高、產權主體不清晰、治理結構不完善等問題也逐步顯現出來，國企的實力和能力并沒有同步增長。

數據顯示，國企占用了我國全社會70%的資源，即我國國有企業資產占全社會企業資產的比重約為70％左右，但只創造了大約30%的GDP。類似分析表明，70％的國有資產比重和30%的GDP比重，是接近實際情況的。

1978年改革開放初期，我國國有企業資產占全社會企業資產的比重約90％，另外10%的比重為集體所有制企業資產，經過30多年發展，這一比重仍然高達70％。

可見，國企改革之路還很長。與此同時，國有資產也沒有發揮好其應有的作用，沒有先做強做優，反而是先期追求做大，就像一個人虛胖，競爭力和實力明顯受限，尤其在經濟面臨較大下行壓力時表現更明顯。

作為傳統行業企業，地方國有水務企業也是一樣，普遍歷史比較久。原來地方國有水務企業都是事業單位，有著良好的基礎，但弊病也是很明顯的。

這些企業缺的往往不是錢，面臨的主要問題還是機制不活、效率不高、動力不足。特別是供水企業，不做供水，就沒有主業，如果只做供水，企業將來的發展就會受到限制。目前，有些地區已經出現供水量增長落后于GDP增長，且差距還在加大，甚至看到了未來幾年發展的天花板。

這給企業敲響了警鐘：不進，則意味著退。這種緊迫感和危機感迫使水務企業無論是從內部還是外部，改革都是當務之急。目前，個別水司實現了混合所有制股權改革，但也是步履維艱。

2016年9月，國務院出臺了《國務院關于國有企業發展混合所有制經濟的意見》（以下簡稱《意見》），明確指出“發展混合所有制經濟，是深化國有企業改革的重要舉措”，并提出了“政府引導，市場運作；完善制度，保護產權；嚴格程序，規范操作；宜改則改，穩妥推進”的32字原則。2016年以來，20多省份出臺了國企混改意見，但推進情況不容樂觀。

國企改革遇問題

國企改革，上熱下冷，中央出了很多文件，開了很多會，做出諸多指示、批示，下面卻沒有辦法動，特別是地方國資委下屬的地方企業，直接在一級企業層面推進混改面臨諸多問題。

資產規模相對較大，產權結構和界面相對復雜，一般的社會資本很難激活。

目標多元，要行政也要和諧，要效益也要就業，要做大也要做強……具體實踐中，幾乎難以同時滿足這么多要求，推進難度可想而知。

機制不靈活，國資方管人、管物、管事、管資本，社會資本往往望而卻步。

資產評估相對復雜，國有資產流失風險大，改革推進周期長。

所屬行業復雜，有完全競爭的行業，也不乏國家規定的重點行業和關鍵領域，產生資產分割和股權比例設置的新問題。這是因為《意見》中規定，完全競爭行業不要求國有控股，而國家規定的特定行業則必須國有控股。

一旦混改效果不佳，帶來的風險較大。地方國企一般都承擔部分政府的職能或服務，特別是環境類地方國企，涉及民生問題，一旦改革出現問題，直接影響公眾日常生活。

員工持股和股權激勵很難實現，員工積極性很難激發，社會資本方興趣銳減。

說起混改，江南水務先走一步，直接在江陰水司層面進行混改，但股權激勵一直沒有實現。

2015年9月21日，公司第五屆董事會第二次會議審議通過了《江蘇江南水務股份有限公司2015年限制性股票激勵計劃（草案）及其摘要》《江蘇江南水務股份有限公司限制性股票激勵計劃實施考核管理辦法》《關于提請股東大會授權董事會辦理公司限制性股票激勵計劃相關事宜的議案》等，并于2015年9月22日在《中國證券報》《上海證券報》《證券時報》以及上海證券交易所網站發布公告，但目前尚未獲得有關部門核準。

二級混改如何做

我們認為，在中央“宜改則改，穩妥推進”的基本原則下，“淡馬錫模式”值得我們借鑒。

所謂“淡馬錫模式”，是指新加坡淡馬錫控股公司的經營方式。新加坡財政部雖然擁有淡馬錫100%的控股所有權，但并不干預企業經營決策。這樣一來，解決了機制問題及人才引進和股權激勵問題，完善了經理人制度，特別是對下屬公司的無為而治，給二級公司以極大的發揮空間。

而國內這種類“淡馬錫模式”探索已經有成功的先例，如北控水務和云南水務。海峽環保成功在A股上市，也是福州水務通過設立二級公司進行混改，并將其推向資本市場的成功實例。

鑒于前述提到的“一級公司層面混改面臨諸多問題”，對“淡馬錫模式”進行改造并應用于二級公司，可視為地方國有水務企業混改探索的一條新路。

為此，我們建議國資委在《意見》的基礎上，出臺“推進國有企業在二級公司層面進行混改的細則”，包括但不限于：

第一，在二級公司層面進行混改，成立混合所有制企業，這樣程序更簡單，操作更便捷。

第二，根據二級公司合資模式和未來業務的類型，設定股權比例。如果各方均以現金資產入股，則完全是一個全新的企業，做增量而非存量，可采用現代企業管理制度設計治理模式，發揮各自所有制優勢，利用社會資本激發國企現金貨幣資產的更大活力，股權比例相對靈活。

如果國企以其他資產作為入資，則可根據資產的類型設定股權比例，屬于完全競爭的行業，股權比例則不受約束，根據雙方意愿和未來市場需求進行合理設置；屬于特定行業，如壟斷行業，則國有控股，但采取國有民營的方式，引入職業經理人制度，利用社會資本和機制激活存量資產，做強做優做大國企。

第三，根據資產類別分別設計二級混改機制，合理分攤風險并建立隔離機制，避免因個別經營不善對整體混改造成影響。

第四，完善職業經理人制度，鼓勵引入員工持股和股權激勵。根據二級公司混改的類別，分別設計不同的股權激勵方案，吸引不同層次的人才，做到人盡其才。

第五，根據二級混改公司不同的經營范圍、治理結構、商業模式等，對接不同的資本市場，設計不同的上市路徑和時間表，鼓勵快速接通資本市場。

第六，總公司可慢慢變成控股公司，控股或參股不同的下屬二級公司，并根據控股與否分別設計不同的監管機制，確保國有資產的保值增值。

總的來說，我們認為，堅持公有制與非公有制經濟共同發展，是我國經濟體制改革的重要內容。混改不是目的，而是手段，不是為了混合而混合，而是能夠消除公有制與非公有制之間的障礙，讓國企和非公企業從產權上有機結合，不再是單純的項目、資金、人員合作，而是真正成為一家人，打造一個符合現代企業管理的具有良好競爭力和創新力的治理體系。地方國有環境類企業在二級公司層面開展混合所有制改革，有助于借助民營資本和靈活的機制，真正做強做優做大國企，最終提高國家綜合競爭力。

（作者系E20研究院執行院長）

編輯：徐冰冰

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