PPP+EPC整體采購模式相關問題及對策探討

導讀:E20預測，2017年將是PPP項目大量落地年。但是當前的PPP市場，卻依然存在著較多的“痛”，PPP招標與EPC脫節問題就是其一。圍繞這一痛點，本文作者大岳咨詢的唐鳳池對當前PPP+EPC整體采購模式中存在的問題以及對策作了深入的分析與探討。本文是E20首屆PPP征文大賽首份參賽作品，在此與讀者共享。同時，本屆征文大賽正在火熱進行中，歡迎大家關注參與，詳情請點擊文末鏈接。

一、前言

PPP為投融資模式，EPC為承發包模式;BOT項目中，EPC是對其中的“B”的模式細化。目前我國大量PPP項目上馬，絕大多數項目采用所謂“兩標并一標”的模式：政府實施機構招標選定社會資本;政府出資平臺與中標社會資本合資成立項目公司;實施機構授權項目公司負責該項目的投資建設運營;項目的設計施工任務由具有資質的中標社會資本所來承擔，不再另行招標;項目公司與社會資本股東簽署施工總承包合同或者EPC工程總承包合同。在一些技術成熟度高、市場競爭充分、市場價格透明的行業中，PPP項目采用EPC模式已經相對成熟，比如污水處理項目在PPP社會資本招標時，政府提出污水處理水量、水質對要求，投標人提供EPC方案，評標時先評技術方案，技術方案合格者方為有效報價。同時，也存在一些行業的市場競爭不夠充分、市場價格不夠透明，不少PPP項目存在運作不規范等諸多問題。很多有識之士對此表示擔心，反映的問題主要集中在政府財政支付能力、政府違約風險、重建設輕運營等方面，已有許多文章見諸媒體。業內也早有PPP+EPC的說法，但在實際操作過程中，往往是將PPP招商和EPC承發包分開，即由中標的社會資本承擔項目EPC任務，未能發揮整體采購的優勢。這里筆者主要從實際操作角度，分析PPP+EPC整體采購的必要性與可行性，分析存在的一些問題，并探討合理的解決辦法，拋磚引玉。

二、PPP項目存在的諸多問題

1、可研報告編制深度不夠

各地為了加快PPP項目的落地，一般是在完成可研批復后、初步設計或施工圖設計開展前，進行社會資本招標。而一些項目的可行性研究報告編制深度達不到要求，有些甚至是在走過場，以此可研報告的投資數據去做財政承受能力報告、進行社會資本招標，勢必留下諸多后患。

2、設計方案“一廂情愿”

一些項目，特別是經營性、準經營性項目，如特色小鎮等，由政府主管部門主導可研報告及設計方案的編制。很多設計方案是政府方的“一廂情愿”，市場定位不一定合理，也不一定符合社會資本的意愿，待中標社會資本進場后，具體設計方案可能需要大幅度的改動，甚至是顛覆性的更改。比如，某單位有一個餐飲的門臉房要出租，招商前設計的裝修方案不一定符合租戶的需求，租戶進來以后，很可能要重新設計裝修。因為同樣是開餐廳，是中餐還是西餐?是川菜、湘菜、粵菜、還是魯菜?是高檔、中檔還是低檔?是點菜還是自助?方式不一樣，設計方案也不一樣。所以，合理的辦法，應該是先找到租戶，由租戶自己去進行市場定位、設計、裝修。

3、用規劃替代產業策劃

術業有專攻，一般而言規劃設計單位對產業策劃不夠專業。正常情況應該先找到專業領域有成功案例的產業策劃單位進行產業策劃，再找規劃設計單位進行規劃，目前很多項目往往忽視了這一環節。加之設計取費是以項目總投資為取費基數的，投資額越大設計費越多。因此，規劃設計單位主觀上很難有控制總投資的欲望，有些缺乏職業素養的設計單位，甚至希望盡可能將投資額做大。筆者參加過一個項目的設計方案論證會，設計方案做得很漂亮，項目總投資預計約100億元，筆者問了幾個問題，項目發起單位就將投資額調到50億元以下了。

4、PPP招標與EPC脫節

PPP社會資本采購完成后，由SPV項目公司與中標社會資本簽署EPC合同，沒有進行捆綁招標。如果一個PPP項目社會資本中標時，設計圖紙尚未完善，SPV公司的管理層主要由中標社會資本派出，現實中社會資本往往只關注施工利潤，而施工利潤的多少又與工程總投資密切相關。這個時候，如果采用的是EPC總價合同，由于前期設計方案論證不夠充分，由此留下諸多隱患，難以調解。如果采用的是單價合同，結算價格按照實際工作量據實調整，社會資本主導的SPV公司主觀上很難有優化設計、節約投資的動力，項目后期結算、財政審核、審計勢必工作量大、周期長，雙方容易產生分歧，可能會影響可行性缺口補助的按期支付，并導致可行性缺口補助的實際支付額超出財政承受能力論證報告的計劃支付額。

三、合理的解決方案——PPP+EPC整體采購

根據上面存在的這些問題，比較合理的解決方案是PPP+EPC整體采購，即PPP投融資模式+EPC承發包模式整體采購，采用固定總價合同。這樣的操作模式，在污水處理項目已經很成熟，在傳統承發包模式中，也有一些成功案例。一方面可以集思廣益，讓各家潛在社會資本參與市場定位、產業策劃、優化設計方案，使得設計方案更為合理，更符合市場需求;另一方面，減少設計變更甚至重大調改，從而降低項目總投資，減少政府不必要的支出;同時還可以增加項目的收益性，減少項目后期糾紛，使項目得以順利實施。這種模式在操作過程中也存在一些問題需要解決。

四、PPP+EPC整體采購實際操作過程中遇到的主要問題

1、如何約定好項目的技術要求，讓各家社會資本投標人，在統一的平臺下進行設計、報價，各家的技術方案、報價真正具有可比性?

2、按照我國現行制度，設計歸規委管，施工歸建委管，立項及招標采購方式批準歸發改管。PPP+EPC整體采購這種招標方式，應該在哪個平臺上招標?相關主管部門是否能批準?實際工作中，各地指定的招標采購平臺對此意見并不一致，有的開始表示不能接受，后來經過溝通協調才得以實行。

3、一般PPP社會資本招標的評標環節，由內外部專家、財務、法律人員組成的評標委員會進行現場打分、現場評定，一般評標時間不超過一天。一個PPP+EPC整體采購項目，投標文件包括設計圖紙、投融資方案、建設管理方案、運營維護管理方案、報價等，這些文件非專業人士不能看懂，即使是專業人士，也得要花費一定的時間精力，才能真正看完。如果僅由招標平臺隨機抽取的專家，在短時間內進行現場打分確定投標人排序，是否合理?

4、如果由事先組織的設計人員、專業人員組成清標小組，提前投標文件進行清標，發現設計圖紙、投融資方案、建設管理方案、運營維護管理方案中存在的問題書面記錄下來，供評標專家參考。采用這種模式地方政府相關部門、招標采購平臺是否接受并批準同意?未中標的社會資本是否會對清標小組的公正性發生質疑，繼而投訴?

5、潛在社會資本需要投入大量的人力物力進行產業策劃、設計優化、深化，而真正的中標單位只有一家，其他單位均未能中選。如何調動潛在社會資本的積極性，使得各家社會資本投標人沒有后顧之憂、積極參與?

五、PPP+EPC整體采購主要對策

針對上面存在這些問題，可以采取下列辦法解決：

1、統一招標標準

招標人給出概念方案、現狀條件、規劃條件、功能需求，要求潛在投標人在現有方案基礎上進行優化、深化，要保證各家的設計的出發點滿足招標文件要求，基于統一的平臺來編制技術方案和報價。必要時在設計圖紙中，要明確主要材料設備的品牌范圍、檔次要求，使得各家報價基于統一的標準。

2、提前清標

應與當地政府相關部門、招標采購平臺溝通，采用兩個階段評標，先評EPC技術方案標，再評報價標，需要主管部門同意此種采購方式。評技術方案標時，組織清標小組，由招標人、設計方案編制單位、可研報告編制單位、咨詢單位、外聘專家等組成，對各家設計圖紙進行審圖，對技術方案進行審查，形成清標記錄，在評標開始前交給評標專家，供其評標參考。技術標合格的投標人，其報價方為有效報價。報價評標前先進行報價清標，形成報價的清標記錄，在報價評標時，交給評標專家，由評標專家進行最后的綜合打分，對投標人進行綜合排名。清標時發現的問題，在合同談判時由投標人予以澄清，并達成共識。

3、可采用暗標

為了防止清標小組、評標專家的不規范行為，必要時技術標、報價標均可采用暗標。

4、未中標補償

考慮到各投標人投入了大量的人力、物力，可以比照傳統設計方案征集的慣例，對未中標單位給予適當補償。在中標結果公示后，按照投標人的排序，中標單位不予補償，未中標但排名靠前的單位補償額度略大，排名靠后的單位略低。相對于很多項目巨大的總投資而言，這些補償費只是九牛一毛、是有必要的，能為項目節約大量投資、減少后期糾紛。

六、后記

今年是PPP項目的落地年，大量項目已經或即將落地。不少從業人員抱怨PPP項目太復雜，甚至有人認為是出于自身利益的人為復雜化。大家都知道，傳統工程項目的項目管理就已很復雜，如果說PPP項目是一件婚姻，傳統承發包的工程項目頂多算一場戀愛，有一句歌詞“相愛總是簡單、相處太難”，類似婚姻的PPP項目在傳統工程項目的基礎上，還涉及投融資、運營維護、績效考核，所以復雜是正常的。一些為傳統工程項目招標采購制定的法律法規，完全照搬到PPP項目采購上來，不一定非常合適，希望政府相關部門能對現行招標采購法律法規整合調改，在此之前，各地相關政府主管部門能根據PPP項目特點進行通融，接受PPP+EPC整體采購、兩階段評標、提前清標這種模式。另外，作為業內人士，希望各個項目在前期策劃、設計、咨詢、招標環節做好基礎功課，磨刀不誤砍柴工，真不忍心看到幾年后遍地都是僵尸項目、爛尾項目、垃圾項目。

唐鳳池簡介：

唐鳳池，高級工程師，哈爾濱工業大學學士，北京大學光華管理學院MBA，曾從事過多年施工項目管理和業主方項目管理，現供職于北京大岳咨詢有限責任公司。

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編輯： 李曉佳