王天義：建議國家層面直接操作一些大型PPP項目

時間： 2017-03-27 14:54

來源：

作者：王天義

現場發言視頻實錄

2017年以來，環保領域空氣污染治理、水污染防治和土壤修復領域的扶持政策密集出臺。在利好效應帶動下，環保類PPP項目進入加速釋放、加速落地的時期。那么，什么是正確的PPP?我們又如何正確地做PPP?在“2017(第十五屆)水業戰略論壇”上，清華大學PPP研究中心共同主任、聯合國歐洲經濟委員會PPP專家委員會委員王天義給出了自己的思考。

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以下為王天義論壇發言摘要：(根據現場發言整理，未經本人審閱)

PPP的三大要素

中國水業PPP模式運用的比較早，也用的比較好，但在有些行業就出現不少問題。到底什么是PPP?我們又如何正確地做PPP?我想用最簡單的文字來概述，那就是政企合作提供公共產品。從這句話當中，可以解讀出PPP的三大要素：合作主體、合作內容與合作關系。

合作主體：公共部門與私營部門

或者說，政府與企業(社會資本)，只是在中國，地方政府直屬或控股平臺公司或國企，在本地PPP項目中既不可以代表政府方，也不可以作為獨立或控股社會資本方。

合作內容：基礎設施/公共服務

基礎設施和公共服務是什么關系?沒有設施就沒法提供服務，要提供服務就要依賴設施。從國際社會來看，基礎設施可以分成經濟類和社會類兩類。基礎設施的提供有三種方式，公立、私立和公私合立。公私合立，也就是PPP，又分三種模式：一是企業既提供設施又提供服務，二是企業提供設施，政府提供服務;三是政府提供設施，企業提供服務。

合作關系：伙伴關系

政企伙伴關系，說到底是一系列共同理念，如風險分擔、利益分享、合理回報、物有所值、承受能力、契約精神等。

做好PPP需要博大情懷

如果把把PPP的價值認知和理念認同視為一種情懷，把項目具體操作視為一種格局的話，中國目前PPP的現狀，我總感覺似乎情懷小了一點，格局大了一點。

一方面大家在PPP的價值認知、理念認同方面遠遠不夠，相應的宣傳、培訓與解讀不到位，我們很多地方政府的主要決策者很少參加系統培訓，更多時候把PPP只作為一種融資工具，所以從這個角度來說，情懷確實小了一點。

另一方面，我們在PPP操作層面又整出太大格局，項目太多，項目太大，模式太復雜，還有不少假PPP，偽PPP，再加上越來越多的綜合類巨型PPP，相對于短短三年時間，格局的確大了一點。

要做好PPP，可能要有更博大的情懷和更精準的格局。從情懷來說，PPP需要“七觀”：

持續觀。聯合國把PPP跟可持續發展聯系在一起，因為只有把PPP模式用好，才有可能實現人類可持續發展。聯合國歐洲經濟委員會在做PPP標準，圍繞17個可持續發展目標來制定27個PPP標準。

帶路觀。中國一帶一路戰略需要PPP的支撐，因為一帶一路沿線國家大量基礎設施需要投資，而基礎設施又非常適合采用PPP模式，所以中國不僅資金、技術要走出去，中國PPP模式和經驗也要走出去。

融資觀。對此我們最好理解甚至是過度理解。

效率觀。國外很多國家的PPP項目規模不大，但非常看重效率。新加坡政府只做了十三個PPP項目，而且新加坡政府從來不把PPP的融資功能看的很重，他們更看好企業在PPP項目運作中表現出的高效率。

公私觀。要發展市場經濟，我們需要重新確立正確、科學的公私觀。公私需要分明，公私也可以平等友好的合作。政企可能官商勾結，政企也能合作共贏。

契約觀。契約精神缺失是我們的整體傷痛，用資金、效益、責任、公眾利益捆綁起來形成的PPP的合約，具有強制約束力，這有利于提升政企雙方乃至更多參與者的契約精神和法制意識。

治理觀。PPP有利于轉變政府職能，提升國家治理能力。

做好PPP需要精準格局

這里我想談三個問題：第一、關于中央頂層設計;第二、關于國有企業參與;第三、關于金融機構主導。

中央頂層設計：國家應直接操作一些大型PPP項目

中央頂層設計，有兩種模式，一是由中央政府既制定政策法規又具體操作，英國、愛爾蘭、新加坡等國家都如此，二是中央只制定法律、政策、合同指導等，項目具體操作交由地方政府自行決定，世界很多國家都采用這種設計，包括日本、波蘭、中國等。當然，這兩種模式各有利弊，不同的國家要針對具體國情采取最合適自己國家的模式。

對于中國PPP的發展，我有兩點建議：第一，中央建立一個集中的、權威性的PPP機構，通過制定法規、政策、規范文本等，用于指導全國的PPP實踐。第二，少量大型、新型、綜合性、跨地區的PPP項目交由中央的這個機構直接操作，這樣既可以積累PPP操作的實戰經驗，同時也有利于提升PPP相關政策法規的制定水平。

國有企業參與：誰能做得更好就由誰來做

在國有企業能不能擔當社會資本參與PPP這個問題上，我持開放的態度。我認為相對于PPP的成敗，社會資本的公私屬性是第二位的，誰能做的更好就由誰來做。因為PPP項目一般是公益性的基礎設施項目，一旦失敗，其后果非常嚴重。廣大的民營企業有更廣闊的市場，可以在更廣泛的、完全市場化的領域去創新創業，競爭發展。

金融機構主導：合法但不合理

政府做PPP看重社會資本的三個能力：投資能力、建造能力和運營維護能力。如果能尋找到一個集三種能力于一身的社會資本，是最完美的。如果三種能力不足，那就退而求其次，那尋找同時具有兩種能力的社會資本，具有投資能力和建造能力，或具有投資能力和運營能力。同時具有投資能力和建造能力的企業，主要是大型建筑企業，但他們更比較適合做EPC而不是PPP。同時具有投資能力和運營能力的企業，是比較適合做社會資本的，而且由他們外包建造業務，也會從后續運營角度實施有效監管。如果只有一種能力呢?三家可以組成聯合體。雖然銀行從法理上可以外包建造和運營，但從政府角度，不可控的風險挺大，所以我說金融機構獨攬PPP雖然合法但不合理更不易合格。

編輯：趙凡

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