PPP財(cái)政管理辦法為政府信用背書(shū)

自2014年11月26日發(fā)布《國(guó)務(wù)院關(guān)于創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制鼓勵(lì)社會(huì)投資的指導(dǎo)意見(jiàn)》以來(lái)，PPP在國(guó)內(nèi)推廣了近兩年時(shí)間，財(cái)政部分別推出了三批示范項(xiàng)目，但是項(xiàng)目落地的進(jìn)度不如預(yù)期，截至2016年6月底，前兩批示范項(xiàng)目的落地率分別為76%和45%；在已經(jīng)落地項(xiàng)目中，處于準(zhǔn)備階段的項(xiàng)目分別占20%和36%。對(duì)于示范項(xiàng)目進(jìn)度滯后，筆者認(rèn)為，其中重要因素之一是企業(yè)對(duì)政府的“契約精神”缺乏信心。

從早期實(shí)施的BOT項(xiàng)目來(lái)看，相當(dāng)部分的BOT政府主體出現(xiàn)了不同程度的違約，其中比較普遍的問(wèn)題是污水處理費(fèi)的支付滯后，或是污水、垃圾不足時(shí)政府不承擔(dān)任何責(zé)任。正因?yàn)檫@些原因，導(dǎo)致了企業(yè)不愿意積極投入到PPP項(xiàng)目中，或者將風(fēng)險(xiǎn)降到最低。

有行業(yè)內(nèi)資深PPP專家指出，現(xiàn)在行業(yè)內(nèi)的潛規(guī)則是財(cái)政收入達(dá)到百億或是百?gòu)?qiáng)縣市的PPP項(xiàng)目才能展開(kāi)投資評(píng)估。很顯然，不能僅僅依靠這樣簡(jiǎn)單粗暴的規(guī)則來(lái)判斷PPP項(xiàng)目質(zhì)量的好壞。但是，這從某種意義上折射出了民間資本對(duì)于PPP項(xiàng)目的一種心態(tài)。這種心態(tài)的潛臺(tái)詞是“只有地方政府非常富裕，有非常充足的支付能力，才可能履行PPP項(xiàng)目的支付義務(wù)，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)或者財(cái)政收入不高的地區(qū)，政府嚴(yán)格履行責(zé)任的風(fēng)險(xiǎn)非常高”。很難說(shuō)，欠發(fā)達(dá)地區(qū)的政府就不會(huì)堅(jiān)守契約精神，但是政府確實(shí)給企業(yè)留下了如此這般的印象。在筆者身邊，甚至有地方政府以高于市場(chǎng)二倍價(jià)格的房產(chǎn)強(qiáng)制性沖抵政府債務(wù)，這其實(shí)是嚴(yán)重的違約與掠奪。

企業(yè)在政府面前，天生是劣勢(shì)的。企業(yè)與企業(yè)之間，尚可通過(guò)法律途徑來(lái)維護(hù)自身的權(quán)益，而對(duì)于政府而言，雖然可以通過(guò)法律來(lái)約束，但實(shí)際可操作性不強(qiáng)，眾多項(xiàng)目的支付均從財(cái)政賬戶支付，有哪個(gè)法院能把財(cái)政賬戶封了？其實(shí)，PPP是政府以其執(zhí)政公信力作為質(zhì)押，來(lái)吸引民間資本進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施的投資建設(shè)，激發(fā)民間資本的活力，解決財(cái)政資金不足，將政府投資逐步轉(zhuǎn)為政府購(gòu)買服務(wù)的模式。但是，由于前期社會(huì)資本需要大量的資金投入，如果政府不具備高度的契約精神，將給企業(yè)帶來(lái)嚴(yán)重的損失，甚至毀滅。PPP的道路，離不開(kāi)雙方的契約精神與誠(chéng)信，否則就是萬(wàn)丈深淵。 

可喜的是，財(cái)政部在今年10月20日印發(fā)了《政府和社會(huì)資本合作項(xiàng)目財(cái)政管理暫行辦法》（以下簡(jiǎn)稱：“暫行辦法”），可以說(shuō)恰逢其時(shí)，對(duì)各級(jí)政府在PPP項(xiàng)目的項(xiàng)目評(píng)審、預(yù)算編制、支付等重要環(huán)節(jié)做出了約束，規(guī)范了項(xiàng)目的操作流程，為政府信用做出了濃墨重彩的背書(shū)，致力于為企業(yè)解決后顧之憂，將推動(dòng)以各級(jí)政府為“馬首”的社會(huì)誠(chéng)信體系的建設(shè)。

從文件本身來(lái)看，以下幾個(gè)方面對(duì)PPP項(xiàng)目的推進(jìn)、降低民間資本的投資風(fēng)險(xiǎn)、引導(dǎo)政府和企業(yè)建立誠(chéng)信社會(huì)、共守契約精神有著積極的意義：首先，從項(xiàng)目的識(shí)別上，強(qiáng)調(diào)“物有所值”，所有的項(xiàng)目要進(jìn)行財(cái)政支付能力評(píng)價(jià)，通過(guò)項(xiàng)目本身的論證和支付能力的論證，確保了項(xiàng)目的質(zhì)量，此為項(xiàng)目順利實(shí)施推進(jìn)的基礎(chǔ)，也是充分保障各方利益的基礎(chǔ)；其次，規(guī)范了對(duì)選擇社會(huì)資本的工作流程，通過(guò)“公開(kāi)招標(biāo)、競(jìng)爭(zhēng)性談判、競(jìng)爭(zhēng)性磋商”等方式確定社會(huì)資本方，讓國(guó)企、民企有了公平參與的機(jī)會(huì)；再者，在PPP項(xiàng)目的支付方面，規(guī)定將項(xiàng)目的支付納入財(cái)政中長(zhǎng)期規(guī)劃，保障項(xiàng)目全生命周期的財(cái)政支付。文件還特別強(qiáng)調(diào)，因政府原因?qū)е翽PP項(xiàng)目終止，政府應(yīng)該承擔(dān)賠償責(zé)任。 

然而，制度僅僅是制度。契約精神不是靠制度或者規(guī)范來(lái)實(shí)現(xiàn)的，契約精神是以自由的選擇、平等共贏的思想、對(duì)雙方的責(zé)任和共同的誠(chéng)信作為載體并體現(xiàn)的，制度僅僅能為這種精神的形成提供必要的土壤和環(huán)境，卻無(wú)法讓契約精神從天而降。因此，該如何“捍衛(wèi)”各級(jí)政府在PPP項(xiàng)目中的契約精神？ 

筆者認(rèn)為，首先，我們應(yīng)該在PPP項(xiàng)目過(guò)程中，充分尊重與保護(hù)契約，契約的誠(chéng)信不可能通過(guò)人的自律來(lái)實(shí)現(xiàn)。在很多PPP合同中，存在著政府作為強(qiáng)勢(shì)一方的不平等的違約條款，企業(yè)方一旦違約將面臨嚴(yán)重的違約責(zé)任，但是對(duì)于政府方的違約責(zé)任往往輕描淡寫(xiě)甚至沒(méi)有，其實(shí)這本身就是對(duì)契約的不尊重。另外，由于政府工作人員更迭頻繁，上一屆政府簽訂的合同，下一屆政府往往不重視或者不履行。筆者認(rèn)為，政府管理部門應(yīng)該充分尊重、踐行契約精神，尊重民間資本，按照平等、誠(chéng)信的原則在PPP合同中約定對(duì)等的違約責(zé)任。其次，契約精神的建立需要可執(zhí)行的嚴(yán)格制度、法律作為基礎(chǔ)。需要通過(guò)制度、法律，讓違約方感到強(qiáng)大的壓力，讓違約變成一種要付出重大代價(jià)的行為，讓失信的人寸步難行。雖然“暫行辦法”規(guī)定了——如果政府不支付，上級(jí)財(cái)政可以直接轉(zhuǎn)移支付，但是，更應(yīng)該將不守信的政府官員納入失信檔案，限制其職位的晉升，將其調(diào)離PPP項(xiàng)目管理官位。

契約精神是西方社會(huì)的主流思想，其實(shí)并不意味著西方人比中國(guó)人更加愿意守信，而是其失信的代價(jià)太大，可能超出了自己的承受能力。中國(guó)以“禮儀之幫”著稱于世，在中國(guó)的傳統(tǒng)的文化中守信也是一種美德，兩千多年前的孔子就強(qiáng)調(diào)“一諾千金”“言必行，行必果”，在我國(guó)歷史上各種守信的人物和故事被廣為傳誦。要構(gòu)建誠(chéng)信社會(huì)、發(fā)揚(yáng)契約精神，必須建立我國(guó)的誠(chéng)信體系，而不能僅僅依靠自我約束、道德約束，用嚴(yán)格的制度、平等的合同把契約精神注入到我們的文化中，構(gòu)建我們自由、平等、信守、契約的PPP項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境。

這次財(cái)政部的文件擲地有聲，我們相信，文件的出臺(tái)能夠推動(dòng)PPP項(xiàng)目誠(chéng)信體系的建設(shè)，能更加充實(shí)、豐富契約精神的內(nèi)涵，為我國(guó)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展釋放更大的活力。 

作者：謝濤 北京天地人環(huán)保科技有限公司總經(jīng)理、環(huán)境產(chǎn)業(yè)ＣＥＯ特訓(xùn)班第三期學(xué)員

編輯： 葉馨