傅濤：兩山視角下的流域系統施治

時間： 2019-11-14 10:19

來源：中國水網

作者：李艷茹整理

“共抓大保護”的提出，使水務行業的主題從污水廠轉向了流域斷面。在面對流域這一層級時，從政府到企業，都呈現出了多種不適應癥狀。如何更好地推進新一階段的水生態保護工作?近日，在“第四屆中國流域水質目標精細化管理暨新安江生態補償實踐研討會”中，E20環境平臺首席合伙人、《兩山經濟》作者傅濤向與會嘉賓分享了他的最新思考。

傅濤

以下為傅濤博士在論壇現場的發言內容：

新時代的體制特征

距離改革開放已過去40余年，改革進程進入了“新時代”，在這個新時代，全國一盤棋的情況被顯著改變。我國的管理體制發生了根本性的變化，地方在經濟規劃上完全獨立，各自關注自身的經濟指標，導致很多產業布局重復。

與此同時，在一些事項的規劃要求上，則更加強調一致性和邏輯性，如長江大保護。流域水環境治理的事權在地方政府，在施治過程中受管理體制影響較大，因而呈現出地方的責任和事權不匹配的問題。我國環保欠賬多，大到長江、黃河，小到灤河、封河，都在大保護的框架之內。中央要求的是跨流域、系統的環境保護，而我國大部分河流不是某個省內的區域河，在不同縣市之間條塊分割非常嚴重，這就牽扯到區域協同的問題，共抓大保護的核心在于“大”字。

在此背景下，政府事務越來越多，稅收持續減少，且很大一部分任務不在職能范圍之內。如何突破機制體制上的束縛，成為了共抓大保護的核心話題。

流域治理面臨的幾大難題

系統

水環境治理需要系統，但在實際執行中，各個部門的目標并不一致。如水資源的目標、水環境的目標、水安全的目標、水生態的目標完全不同，污水規劃、供水規劃等各種相關規劃，是疊加在一起的集合，相互之間缺少邏輯關聯。各部門有著各自的紅線，每一條都不可觸犯，每一條線都難以更改。在這些高壓線下，市場的生存空間非常小。

正在進行的“十四五”規劃，思路已經不是簡單的堆砌，而是更加強調系統。但在實踐過程中，仍有不小的難度：即便將更多的職能集中到了生態環境部，其職權范圍與自然資源部、水利部、住建部、財政部、發改委等多個部委，仍有巨大的交叉。各個部門都有自己的管理手段，從規劃開始到施工到監理、到運營和監管收費，均相互獨立。主體不同，實施方式、壓力、考核指標也都不同，造成了學術界談系統很熱鬧、落地時候爭議較多的現象。

這種頻頻出現的交叉，說明僅將山水林田湖草放在一起還不能形成系統優化，需要更大范圍的系統。從近期相關政策的發布中也可以看到，越來越多的政策并非出自部門，而是出自國務院、中共中央，根本原因就是在于事項的部門太多，體制調整速度跟不上系統化的需求。

協同

在流域治理中，跨市、跨縣的協同經常發生。E20曾調研過的一些界河的治理制度，可能同一條界河，東邊區域是區長做河長，西邊區域是鎮長做河長，導致協調關系無法對應。這樣的問題非常多，跨出了行政范圍就會出現協同的問題，部門分割、地方屬地事權下放的情況使協同難題更加棘手。

在過去粗放增長的時候，各個地方幾乎都是一種模式;現在要求各個地方協同發展、生態合作，就會發現矛盾很沖突、很激烈。面對新時代之下的新要求，深化改革是解決這些問題的根本思路。

支付

2018年以來，地方政府的支付難題尤為突出。早期的環境產業培養了一批市政污水、垃圾處理公司，他們的盈利有污水處理費和政府補貼的支撐，因而這些領域的快速增長沒有帶來行業問題。到治理重心轉向河道時，行業明顯發現錢不夠了，因為沒有辦法向老百姓收取河道費用，沒有辦法向老百姓收PM2.5的費用，這筆支出只能求助于財政，財政支付能力不足的時候，這筆資金需求先是飄到了城投，后又飄向市場，變成了PPP。其中，大部分生態服務項目都不具備經營屬性，這也造成了行業遭遇轉折期時，一大波企業的倒下。

目前來看，除個別城市外，大部分城市的收入在持續下滑，地方政府支付能力嚴重衰退。而環保任務又是剛性任務，每一個命令都是死命令。體系之爭導致環境項目的成本控制愈加嚴苛。

流域補償和河長制——體制制約下的機制突破

以前，河流治理所涉及的每個部門都是一個圈，圈重疊的地方，權利大于責任就會搶，權利小于責任就會推，還有很多圈沒有覆蓋到的地方沒有人管。在體制不能隨意變動的情況下，要協同涉及20多個部門的事項，就需要通過機制創新去解決部門分割帶來的問題。河長制便是體制制約下的機制突破。

為深入了解河長制的實踐經驗，E20環境平臺自今年1月起，對浙江、福建、上海、江蘇四個省市做了調研及訪談，總結了體系規律，并創新性地提出了以“1+6+3”的實踐路徑，即一個目標(水環境、水生態、水資源的系統目標)、六個統籌(規劃、工程、運維、經費、監管、社會參與)、三個支撐(發揮河長辦作用、智慧化手段助力實踐、考核機制驅動落實)。

簡單來說，就是將九龍分治變為了九龍共治。河長辦也不是一個具體部門，而是一個協調機構，大部分河長辦沒有編制，也不宜對河長辦進行考核，對一把手有效的考核才能激發河長的積極性。

流域治理對環境產業也產生這較大的影響。以前，環境產業有很多大的小公司，做點狀服務，如北控水務、光大國際等，它們是最牛的環保公司，規模很大，但沒有像華為、阿里巴巴那樣成為一個系統、立體的公司。當前，產業正在經歷升級，從“點”的產業向“面”的產業轉型。在行業圍繞點狀服務時，低成本和達標為上，受標準和監管驅動，同質競爭成為必然;隨著產業向流域系統的升級，對于政府的考核已不是污水廠是否達標，而是看河道是否可泳、可漁，黑臭水體是否消滅。這些考核對要求產業提供綜合性的服務，未來將只有少量公司會進入系統服務的時代。

編輯：趙凡

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