首個省級PPP負面清單發布：無“運營”工程不得采用PPP模式

時間： 2018-02-24 13:21

來源：中國水網

作者：湯明旺

2017年年末，《關于規范政府和社會資本合作(PPP)綜合信息平臺項目庫管理的通知》》(財辦金〔2017〕92號)及《關于加強中央企業PPP業務風險管控的通知》(國資發財管〔2017〕192號)等系列政策文件出臺，業界解讀認為PPP進入從起飛轉向平飛的新階段。PPP運營受到高度關注。

近日網傳湖南省財政廳發文《關于實施PPP和政府購買服務負面清單管理的通知》(湘財債管〔2018〕7號)。根據該報道所附文件圖片，該省PPP負面清單規定如下：

PPP模式應當用于投資規模較大、需求長期穩定、價格調整機制靈活、市場化程度較高的城市基礎設施及公共服務類項目，對政府參與的污水處理和垃圾處理項目全面實施PPP模式。

下列情形不得運用PPP模式：

1、不屬于公共服務領域，政府不負有提供義務的，如商業地產開發、招商引資項目等;

2、因涉及國家安全或重大公共利益等，不適宜由社會資本承擔的;

3、僅涉及工程建設而無實際運營內容、無現金流，完全由政府付費的，如市政道路建設、公路建設、廣場、綠化(風光)帶等工程建設;

4、采用建設-移交(BT)方式實施的;

5、政府方回購社會資本投資本金、向社會資本承諾固定收益的。

圖片來源：PPP頭條

PPP負面清單第三條“僅涉及工程建設而無實際運營內容、無現金流，完全由政府付費的”尤其為業界所重視，對其解讀也有不同的聲音。比如，有多位專家呼吁此類政策出臺應慎重，需要考慮對已有項目的影響和解決辦法，更要正視地方各類建設及扶貧等任務繁重、地方債等其他渠道有限的現實。

E20環境平臺始終強調PPP的運營屬性。E20研究院執行院長薛濤對PPP負面清單點評認為，一方面，真正運營項目即便是純政府付費也沒問題，比如環境監測PPP、環衛PPP、垃圾焚燒 PPP項目等，核心是有真正的運營;另一方面，純政府付費中沒有運營，但有維護的PFI類就能“搭便車”算為運營?其實關鍵在于維護是否有難度、績效壓力是否足夠，比如黑臭水體可能最終還能過關，但人民廣場、市政道路綠化景觀就很難符合標準。

早在《關于進一步做好政府和社會資本合作項目示范工作的通知》(財金[2015]57號)出臺時，E20研究院就解讀指出其最大亮點在于關閉BT通道，突出運營和績效，避免墊資型、工程化環保治理痼疾，對推進環境績效合同服務落地和E20產業地圖中I方陣之環境一級開發商最終形成意義重大。

2016年，E20發布E20市政環保PPP分類格局圖，將PPP分為政府監管型特許經營領域、政府購買服務型特許經營領域、非特許經營的政府購買型PPP(PFI)、不含融資和基礎設施建設的非PPP的政府購買服務四類。曾對PPP的可維護性、可運營性進行分析論述。其中，PFI類政府付費的C類項目容易帶來類BT拉長版的傾向，但是對于黑臭水體這類項目，存在區域環境技術集成的必要性和運營績效壓力，可以通過強化可用性付費和運營績效的捆綁以實現長期運營績效的剛性化，使專業水務運營公司的核心能力得以發揮，做到“專業的人做專業的事情”，最終實現物有所值(詳情請點擊：薛濤：環保PPP年度盤點，分類后的頂層思考與產業變局)。

E20市政環保PPP分類格局圖

財辦金〔2017〕92號文前后，史部長、王司長和江蘇省財政廳宋廳長相繼發表重要講話（詳情參考：PPP即將糾偏?史耀斌部長講話之于環保行業的幾個看點），江蘇省的規范文件出臺(《江蘇省財政廳關于進一步推進政府和社會資本合作規范發展的實施意見》，蘇財金〔2017〕92號)。E20研究院分別作了解讀。其中，從史部長講話可以看出：政府付費類PPP可以堅持的走下去(當然有附加條件)，不必盲目悲觀，但政府付費類PPP項目還分可以按量結算的B類項目和不能按量結算的C類PFI類項目，需要區別對待;適合PPP的選擇標準應該是長期運營效率的提高，那么項目本身要在長期運營上存在績效壓力;PPP2.0時期，大量工程公司的參與沖擊了環保行業的格局，希望看到的是專業運營公司應該依靠他們的核心能力繼續引領行業的發展，而不是重建設輕運營的舊疾再次發作。

對于江蘇省財政廳宋廳長的講話（詳情參考：江蘇財政廳副廳長講話：規范PPP收緊完全政府付費項目），我們認為，純財政支付的可用性付費類項目是否適合PPP的，應該考慮以下因素：(1)具體適用領域急迫性和適合檔次定位，需要從行業和地方發展角度在立項上強化科學統籌再把關;(2)沒有長期運營績效壓力的PPP一定就是僅僅為了圖個融資最后難免一地雞毛。他還提出各地上馬PPP項目應該堅持幾個優先原則：一是重要性，關系基本民生、經濟發展、中央要求(如環保)的項目，應該優先，而非目前許多地方“成熟一個、實施一個”的做法;二是運營性，績效考核清晰、長期運營績效提高壓力明顯、適合發揮PPP優勢的應優先，而非某些“政績工程”優先;三是適當性，要考慮PPP項目是否和當地經濟水平、地方財力相匹匹配，對規模、體量、質量要求進行合理設計，避免出現背離地方經濟發展水平和必要性的“過度豪華”的PPP項目。

附相關新聞：

逐條劃重點!實操層面再解讀財政部92號文的官方解讀

重磅!起飛轉平飛，財政部PPP大會釋放規范PPP重要信號

河北住建廳印發PPP指導意見薛濤解讀文件六大亮點

對于真運營的強調，也是對專業領域社會資本提供公平競爭環境的必然。在環保領域尤為如此。在中國國情下，對各企業平等而待，無論民企、外企還是國企，要避免設置歧視性招標條件。在PPP考核付費體系中，必須把環境績效嚴格捆綁在整個運營期的回報中，從而避免任何一類企業有通過工程利潤提前實現短期套利的機會，最終造成績效迷失和實際上的投資浪費。“不在于哪類企業獲利與否，關鍵還是環境治理效果。”(詳情請點擊：環保PPP遭建筑商掃貨，給環境“治病”只是有錢就行?)

2017(第十五屆)水業戰略論壇上，E20研究院執行院長薛濤指出，PPP分類中的c類項目(PFI)，如大量的黑臭水體、海綿城市甚至包括景觀項目等動輒10億至30億以上、通過可用性付費作為長期回報模式的PPP項目的出現，帶來了整個市場的沖擊和顛覆。他還將PFI項目里涉及水領域的景觀和黑臭水體治理區分為弱績效和強績效兩個類型，并探討績效捆綁對PFI的優化。他認為，維護績效性(壓力)是項目值得采用PPP最底線的要求。

2018年1月，E20研究院分析指出，PPP“真運營”既包括A類、B類和D類典型的運營，也包括C類非以量計價的政府付費類項目具有約束性的運營或“準經營”。其中，后者的“真運營”可以分為三個層面：一是運營有難度，即政府自身做不到或者很難達成良好績效，避免簡單維護即為績效的PPP項目;二是運營強約束，本身具有很強的約束性，其績效是真實、專業且真正影響付費，避免非專業社會資本也可以隨便進入、甚至“劣幣逐良幣”;三是運營長期性，不是短期達成、而是長期有效，績效是長期考核的，必須是在十年以上的合作期內均有約束性(詳情請點擊：【獨家】E20研究院薛濤、湯明旺：PPP規范時代，做真運營、做實績效是核心)。

2018年3月31日，是各地根據92號文要求完成項目管理庫集中清理工作的時間節點。目前，已有地方少數PPP項目被清理出庫，而入庫審核明顯趨嚴，政府付費類更是在有些地方屬于“從嚴從緊控制”的領域。理解什么是“真運營”，是順利推進PPP的基礎。負面與正面，不在于付費機制，而應回歸“運營”，并最終體現在PPP帶來的公共服務供給質量和效率提升上。從湖南省的文件我們可以看到，簡單的沒有長期績效壓力的維護類項目很難歸于“運營”屬性，已被該省列入負面清單，而黑臭水體等有長期績效壓力有專業維護需求的PFI項目的合法合規性仍需等待進一步確認。E20研究院呼吁各有關方面對純政府付費中的一般性的運營項目和PFI項目進行區分，且在PFI項目中對存在長期績效壓力和維護難度的項目予以確認其采用PPP模式的合理合規性，以利PPP的工具能夠真正用好。

無論是頂層下發的92號文、87號文，還是首個省級PPP規范文件，亦或是各級財政部委領導講話，無疑都向業內傳遞出PPP規范時代到來的信號，做真運營、做真的PPP、做實績效是核心。

PPP套上“緊箍咒”，對環保行業來說是一劑良藥？還是毒藥？環保PPP項目該如何做？2018年4月2-3日，北京·友誼賓館，2018(第十六屆)水業戰略論壇上，將邀請政府部門領導、專家學者以及各界PPP資深人士專題討論。

會務咨詢：田女士 15101134489

參會、在線報名點擊專題頁面

編輯：趙凡

贊